Контроль за исполнением федерального бюджета, оперативный. Контроль за исполнением бюджета
По законодательству в России действуют три уровня органов власти, соответственно которым функционируют три подсистемы бюджетного контроля; федеральная, субъектная и местная. Они контролируют:
Бюджеты разных уровней государственного управления;
Внебюджетные фонды;
Государственный кредит;
Финансы государственных предприятий;
Финансы граждан;
Финансы негосударственных организаций.
Организационная структура бюджетного контроля в Российской
Федерации показана на рис. 5.1.
Бюджетный контроль осуществляется Президентом РФ, представительными и исполнительными органами власти. Президент и представительные органы бюджетного контроля (Федеральное Собрание, представительные органы власти административно-территориальных образований) формируют бюджетную политику в области контроля и общее управление контролем.
Президент РФ через законы, указы и бюджетные послания определяет важнейшие принципы контрольной бюджетной политики страны. Оперативный контроль осуществляет Главное контрольное
управление Администрации, наделенное самыми широкими полномочиями по контролю использования государственных средств.
Негосударственные организации
Рис.5.1. Структура бюджетного контроляРФ
Федеральное Собрание и нижестоящие представительные органы власти принимают финансовое законодательство и рассматривают отчетность по финансово-бюджетным вопросам. В каждой представительной структуре имеются специальные финансово-бюджетные комитеты, контролирующие процессы составления и исполнения бюджетов.
Для контроля за выполнением финансового законодательства и движением федеральных бюджетных средств при Федеральном Собрании РФ создан специальный контрольный орган - Счетная палата РФ. Ее деятельность направлена на юридические экономические субъекты, использующие средства федерального бюджета или федеральную собственность, а также имеющие налоговые, таможенные льготы либо иные преимущества. При этом Счетная палата не может осуществлять финансовый контроль в организациях, подведомственных субъектам Федерации и органам местного самоуправления.
Задачи Счетной палаты РФ:
Организация и осуществление контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
Определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;
Оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;
Финансовая экспертиза проектов правовых актов федеральных органов власти, влияющих на исполнение федерального бюд-
и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
Анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса;
Контроль движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России, уполномоченных кредитных
Представление Федеральному Собранию РФ информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
По результатам деятельности сотрудники Счетной палаты направляют представления руководителям проверенных организаций для принятия мер по устранению нарушений, а в случае выявления хищений государственных средств дела передаются в правоохранительные органы. При обнаружении нарушений даются обязательные для исполнения предписания, при неоднократных нарушениях может быть принято решение о приостановлении расчетных операций нарушителя.
В субъектах РФ функционируют аналогичные контрольно-счетные палаты, в задачи которых входят:
Оперативный контроль исполнения субъектного бюджета;
Проведение комплексных и тематических проверок по отдельным разделам и статьям субъектного бюджета и внебюджетных фондов;
Экспертиза проектов областного бюджета, областных программ, законов и других актов и документов, затрагивающих финансовые ресурсы субъекта;
Анализ нарушений и отклонений бюджетного процесса, подготовка и внесение в законодательные органы субъектов предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;
Подготовка и представление заключений об исполнении бюджета субъекта Федерации и внебюджетных фондов, а также заключений и ответов по вопросам, относящимся к компетенции Счетной палаты РФ.
палаты контролируют все государственные органы и учреждения, содержащиеся за счет средств областного бюджета, областные внебюджетные фонды, а также органы местного самоуправления и организации вне зависимости от форм собст-
Бюджетная система РФ
если они используют средства областного бюджета и областных внебюджетных фондов или областную собственность.
К исполнительным контрольным органам относятся Правительство РФ, Минфин РФ, МНС РФ, ГТК РФ, ФСНП РФ и др.
Правительство РФ контролирует финансовую деятельность министерств и ведомств, вопросы межбюджетных отношений. При Правительстве имеется Контрольно-наблюдательный совет, занимающийся отдельными контрольными функциями в сфере бюджета.
Основную работу по бюджетному контролю выполняет Министерство финансов РФ и его органы на местах.
Главные задачи Министерства финансов:
1) осуществление предварительного контроля при составлении бюджетов;
2) проведение текущего контроля исполнение бюджета;
3) последующий контроль исполнения бюджета;
4) совершенствование методов учета и отчетности бюджетных и негосударственных организаций.
Министерство контролирует использование бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Финансовые органы субъектов Федерации также наделены правами государственного финансового контроля исполнения бюджетных средств соответствующего уровня.
Главные контрольные функции возложены на два подразделения Министерства финансов РФ: Федеральное казначейство и департамент финансового контроля и аудита, имеющих территориальные и местные органы.
Федеральное казначейство осуществляет кассовый контроль ведения операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Департамент финансового контроля и аудита проводит ревизии финансово-хозяйственной деятельности организаций, использующих средства федерального бюджета; контролирует наличие денежных средств и товарно-материальных ценностей в бюджетных учреждениях; осуществляет проверки организаций, связанных с ревизуемым объектом; разрабатывает предложения по результатам ревизии и контролирует их выполнение; сообщает заинтересованным органам факты и обстоятельства крупных хищений и недостач денежных средств и товарно-материальных ценностей.
Особые контрольные функции возложены на Комитет по финансовому мониторингу Минфина, который должен отслеживать нарушения законодательства при значительных потоках финансовых ресурсов.
Контроль поступлений в бюджеты осуществляют МНС РФ, ГТК РФ, ФСНП РФ, Минэкономразвития РФ и другие ведомства1.
Основными задачами Министерства РФ по налогам и сборам яв -ляются:
Контроль соблюдения налогового законодательства; проверка правильности исчисления и своевременности уплаты налогов и сборов в бюджеты.
Контрольные задачи Государственного таможенного комитета РФ аналогичны задачам МНС и заключаются в следующем:
Контроль соблюдения налогового законодательства;
Проверка правильности исчисления и своевременности уплаты таможенных платежей и налогов в бюджеты.
К функциям ГТК России относятся:
Организация взимания таможенных пошлин и налогов на товары, перемещаемые через таможенную границу;
Контроль определения таможенной стоимости товаров;
Обеспечение своевременного и полного внесения в федеральный бюджет таможенных пошлин и налогов;
Участие в организации экспортного контроля, контроля вывоза стратегических товаров и культурных ценностей;
Осуществление валютного контроля в статусе органа валютного контроля;
Борьба с контрабандой и преступлениями в сфере таможенного дела;
Обеспечение выполнения функций органов дознания по преступлениям в таможенной сфере и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Федеральная служба налоговой полиции РФ выполняла следующие задачи;
Выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений;
Обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защиты их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей;
Предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
Министерство государственного имущества РФ играет важную роль в мобилизации бюджетных ресурсов неналогового характера (арендная плата, доходы от продажи государственного имущества) и выполняет следующие контрольные функции:
В 2003 г. функции ФСНП переданы МВД РФ
Координирует и регулирует деятельность соответствующих федеральных органов в области управления и распоряжения ральной собственностью;
Осуществляет контроль исполнения нормативно-правовых актов, регулирующих процесс приватизации государственного имущества;
Организует и контролирует реализацию программы приватизации.
Министерство экономического развития и торговли РФ контролирует внесение в бюджет большей части неналоговых поступлений: доходов от коммерческой деятельности государства, использования государственной собственности и др.
Государственный бюджетный контроль осуществляется также и другими государственными структурами: главными и первичными распорядителями бюджетных средств, Центральным банком РФ, Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг России.
Финансовый контроль является неотъемлемым элементом управления финансами и денежными потоками с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций. Финансовый контроль прямо и непосредственно вытекает из контрольной функции финансов. Но если в контрольной функции выражается сущность финансов, то финансовый контроль – это регламентированная деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов.
Финансовый контроль можно разделить на две взаимосвязанные сферы: государственный и негосударственный контроль.
Государственный контроль – это неотъемлемая часть государственного устройства, одна из важнейших функций управления страной, обязательное условие нормального функционирования финансово-кредитной системы. Во многом это обусловлено тем, что именно на государственные органы ложится большое количество функций по защите финансовых прав и интересов членов общества, использование различных способов предотвращения и предупреждения злоупотреблений и краж.
Государственный финансовый контроль представляет собой регламентированную деятельность государственных органов власти и управления по проверке финансовых операций, связанных с образованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных денежных фондов. Поэтому государственные контролеры наделены правом осуществлять ревизии и проверки как в государственном секторе, так и в сфере частного и корпоративного бизнеса.
В соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» государственный финансовый контроль включает контроль за:
1) исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
2) организацией денежного обращения;
3) использованием кредитных ресурсов;
4) состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;
5) предоставлением финансовых, налоговых льгот и преимуществ.
Бюджетный контроль – это составная часть государственного финансового контроля, представляющая собой деятельность уполномоченных государственных органов по проверке законности, целесообразности и эффективности действий при образовании, распределении и использовании централизованных денежных средств государства и местных органов власти.
Основными задачами бюджетного контроля являются:
1) контроль за соблюдением действующего бюджетного и налогового законодательства;
2) обеспечение правильности составления и исполнения бюджета;
3) обеспечение своевременности и полноты выполнения обязательств гражданами и хозяйствующими субъектами перед государственным бюджетом;
4) проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;
5) проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;
6) контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;
7) выявление резервов роста доходов бюджетов разных уровней;
8) обеспечение сохранности государственной собственности.
Законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления осуществляют следующие формы финансового контроля:
1) предварительный контроль – осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджетов разных уровней. Он используется для повышения реалистичности планов, обоснованности финансовых программ, смет расходов. Он позволяет определить наиболее эффективные способы удовлетворения потребностей государства при имеющихся ограниченных ресурсах, позволяет избежать нецелевого использования бюджетных средств;
2) текущий контроль – проводится в ходе исполнения бюджета. Это основной вид бюджетного контроля, в ходе которого проверяется правильность исполнения смет расходов бюджетными учреждениями, своевременность уплаты налогов и осуществления платежей. В ходе текущего контроля выявляется степень соблюдения финансовых норм и нормативов, установленных показателей по формированию и использованию бюджетного и внебюджетного фондов. Он проводится с целью предотвращения нарушений финансовой дисциплины, возможных потерь и злоупотреблений. Текущий контроль может осуществляться также в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления, в ходе парламентских слушаний, по депутатским запросам;
3) последующий контроль происходит в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Его смысл состоит в том, чтобы проанализировать, насколько реалистичным явилось исполнение бюджета, выявить причины отклонения отчетных данных от запланированных с тем, чтобы учесть это при составлении бюджета на следующий год. Эта форма контроля осуществляется путем анализа финансовых отчетов и балансов.
Бюджетный контроль осуществляется уполномоченными на то органами. К их числу в России относятся:
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
Федеральное казначейство;
Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований;
Главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Она вправе осуществлять также финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета.
Федеральное казначейство осуществляет контроль за:
Непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
Непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств;
Соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, предъявленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
Наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.
Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
Главные распорядители и распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных организаций. Они осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также предоставления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.
В соответствии со ст. 101–103 Конституции РФ для осуществления общегосударственного контроля законодательные органы государственной власти могут создавать свой орган. Таким органом в России является Счетная палата РФ.
Счетная палата РФ существует в России на основании Федерального закона «О счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. Она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемого Федеральным Собранием РФ, и подотчетна ему.
Основными задачами Счетной палаты являются:
1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
3) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
4) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
5) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
6) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;
7) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:
Организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;
Проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов внебюджетных фондов;
Экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов международных договоров РФ, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ;
Анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;
Подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов в отчетном году;
Подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в РФ, на федеральные внебюджетные фонды. Они распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность, либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.
Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета или обслуживания государственного долга РФ.
Все органы государственной власти в РФ, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.
Большую роль в осуществлении бюджетного контроля играет также Федеральное казначейство.
11.2. Федеральное казначейство и его функции
Создание казначейской системы в России началось в январе 1993 г. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 и на основании постановления Правительства России от 27 августа 1993 г. № 864 Федеральное казначейство организовывалось как структура Министерства финансов РФ. Оно было создано в целях проведения более эффективной государственной бюджетной политики, управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.
Казначейская система существовала еще в царской России. В 1796 г., в период правления Павла I, впервые была учреждена должность государственного казначея. Государственным казначеем был назначен Алексей Иванович Васильев. Он являлся исполнителем государственной росписи и контролировал движение денежных сумм. Министр финансов в конце каждого года составлял роспись доходов и расходов и отсылал в Государственное казначейство для исполнения.
В 1821 г. впервые был учрежден Департамент государственного казначейства, которому были подчинены все казначеи с их функциями. В 1900 г. в России насчитывалось 728 уездных казначейств. Они состояли в ведомстве Департамента государственного казначейства и подчинялись казенным палатам. К 1917 г. Департамент государственного казначейства выполнял много разных функций: устанавливал бюджет для каждого уезда; ведал рассылкой окладных листов, взысканием штрафов и недоимок; выдачей пенсий и пособий; выдачей кормовых денег арестантам; земским сбором и др.
После 1917 г. было принято решение осуществлять все бюджетные расходы через Народный банк. Департамент государственного казначейства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка. Этот процесс завершился в 1926 г. С того времени и вплоть до конца 90-х гг. в России фактически существовала банковская система исполнения бюджета.
В условиях административно-командной экономики не было принципиальной разницы, каким образом осуществлялось исполнение бюджета, поскольку все банки были государственными. Государственными были и те средства, которые проходили через них.
Ситуация изменилась лишь в начале 90-х гг., когда наряду с Центральным (государственным) банком стали возникать коммерческие банки. Поскольку не было соответствующего законодательства, реальных органов, контролирующих движение бюджетных средств, и не была отлажена система учета бюджетных средств, исполнение бюджета осуществлялось по-старому, через банковскую систему. Но наряду с Центральным банком уже реально функционировали коммерческие банки, через которые также двигались бюджетные деньги.
Действовала такая схема: суммы бюджетного финансирования поступали на счета главных распорядителей, т. е. министерств и ведомств и далее перераспределялись с помощью коммерческих банков. При этом Минфин РФ как главный распорядитель бюджетных ассигнований был лишен возможности контролировать прохождение и целевое использование этих средств. Само прохождение денег по счетам коммерческих банков значительно удлиняло «пробег» бюджетных средств до конечных получателей. Коммерческим банкам было выгодно «прокручивать» эти деньги, играть на рынке государственных ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет этих средств. Поэтому, с одной стороны, постоянно рос средний уровень остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков, а, с другой стороны, широкое распространение получили задержки выплаты заработной платы бюджетникам, невыплаты пенсий, пособий. Все это приводило к росту социальной напряженности в обществе и одновременно ослаблению контроля за целевым использованием бюджетных средств.
Поэтому было решено вновь перейти к казначейской системе исполнения бюджета. После Указа Президента РФ 1992 г. и Постановления Правительства РФ от 27 августа 1993 г. началась работа по переходу на казначейскую систему исполнения бюджета.
Федеральное казначейство – это система органов федерального казначейства, находящаяся в подчинении Министерства финансов РФ. Его структура является трехуровневой.
Первый уровень – Главное управление федерального казначейства (ГУФК). Начальник ГУФК назначается и освобождается от должности Правительством РФ по представлению министра финансов РФ, по должности он является заместителем министра финансов.
Второй уровень – территориальные управления федерального казначейства (УФК) по республикам, краям, областям, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу. Руководители территориальных УФК назначаются и освобождаются от должности министром финансов по представлению начальника ГУФК.
Третий уровень – территориальные отделения федерального казначейства на местах (ОФК) – по городам (за исключением городов районного подчинения). Руководители ОФК назначаются и освобождаются от должности начальниками вышестоящих органов по субъектам РФ.
Формирование территориальных УФК началось с 1994 г. Они сначала в порядке эксперимента, а затем на постоянной основе стали вести учет и распределение федеральных доходов. По состоянию на 1 января 2001 г. органы Федерального казначейства функционировали в 88 субъектах РФ. В марте 2001 г. в последнем субъекте РФ – Республике Татарстан было открыто УФК. Таким образом, к 2002 г. УФК были открыты во всех субъектах РФ. Были также созданы 2239 ОФК.
Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ выполняет следующие функции:
Осуществляет сводный учет доходов и расходов федерального бюджета;
Управляет движением средств на счетах казначейства;
Доводит информацию о результатах исполнения федерального бюджета до вышестоящих исполнительных и законодательных органов власти;
Осуществляет руководство работой нижестоящих органов казначейства, получает от них оперативную информацию и отчетные данные о доходах и средствах федерального бюджета;
Ведет сводный реестр распорядителей средств федерального бюджета;
Обеспечивает исполнение нижестоящими органами казначейства бюджета в соответствии с действующим законодательством;
Организует распределение в установленных размерах доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также передачу в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным налогам и доходам;
Организует и осуществляет краткосрочное прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета. Основной функцией Управлений Федерального казначейства по республикам, краям, областям и т. п. является обеспечение через нижестоящие органы казначейства исполнения всех решений о формировании доходной части и расходовании средств федерального бюджета.
Основными функциями Отделений Федерального казначейства по городам (кроме городов районного подчинения), районам и районам в городах являются следующие:
Формирование доходной части федерального бюджета на соответствующей территории;
Обеспечение целевого финансирования расходов по бюджетополучателям;
Ведение учета операций по движению средств на счетах казначейства;
Представление вышестоящим органам казначейства информации об исполнении федерального бюджета.
В целом Федеральное Казначейство РФ создано для решения следующих задач:
1. Организация, осуществление и контроль за исполнением бюджетов различных уровней, управление доходами и расходами на счетах казначейства исходя из принципа единства кассы.
2. Регулирование финансовых отношений между бюджетами, осуществление контроля за поступлением и использованием внебюджетных средств.
3. Сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, предоставление высшим законодательным и исполнительным органам власти и управления отчетности о финансовых операциях, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы в целом.
4. Управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ.
5. Размещение на возвратной и платной основе государственных финансовых ресурсов.
6. Разработка методологических и инструктивных материалов о порядке ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций.
7. Ведение операций по учету государственной казны РФ.
Казначейская система исполнения бюджета имеет принципиальное отличие от банковской системы исполнения. При банковской системе исполнения федерального бюджета по доходам, средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых органов, открытых в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней все банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация поступала в Минфин РФ. Исполнение же федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования: 1) выделение объемов бюджетных назначений; 2) осуществление кассовых расходов бюджетополучателями. Доведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялось в основном через коммерческие банки.
При казначейской системе исполнения бюджета происходит концентрация двух потоков денежных средств – доходного и расходного на одном счете. Такой порядок позволяет:
1) значительно ускорить процесс финансирования за счет сокращения пробега средств от распорядителя до конечного получателя, а значит, ускорить оборачиваемость бюджетных средств;
2) повысить эффективность использования бюджетных средств за счет более жесткого контроля за целевым использованием средств;
3) снизить стоимость обслуживания внутреннего долга путем увеличения точности прогнозирования доходов и расходов на базе оперативного учета и контроля.
При казначейской системе можно более оперативно контролировать объем поступлений и объемы бюджетных назначений, суммы счетов, предъявляемых к оплате, а также сумму фактически перечисленных средств со счета.
Таким образом, главные преимущества казначейской системы заключаются в следующем:
1) информация по исполнению бюджета становится актуальной, так как любые потоки информации регистрируются казначейством;
2) резко сокращается разрыв между регистрацией поступлений и временем, когда ресурсы могут быть доступны для произведения расходов;
3) обеспечивается сохранность средств;
4) обеспечивается контроль на всех стадиях исполнения бюджета (от выделения ассигнований до кассового расхода). Контроль осуществляется на стадии, предшествующей платежу, что делает его более эффективным;
5) повышается эффективность управления процессом исполнения бюджетом и управления ресурсами.
Учитывая эти преимущества, в России с 1996 г. идет активный процесс перевода государственных средств из коммерческих банков на счета Казначейства в Центральном банке. В 1999 г. 98,7 % счетов бюджетополучателей находились уже в Казначействе (без учета организаций Минобороны России, а также бюджетополучателей Республики Татарстан и Чеченской Республики).
В январе 2000 г. Правительство РФ одобрило концепцию функционирования единого счета Федерального казначейства Минфина РФ по учету доходов и средств федерального бюджета. Она предусматривает централизацию учета и оптимизацию потоков движения доходов и средств федерального бюджета.
Единый казначейский счет (ЕКС), функционирующий в рамках данной концепции, представляет собой счет федерального казначейства, на котором аккумулируются все денежные средства федерального бюджета и отражаются все операции органов государственной власти РФ по исполнению федерального бюджета. ЕСК открывается в учреждении Банка России.
Функционирование системы органов федерального казначейства в условиях использования ЕКС является качественно новой технологией исполнения федерального бюджета, в которой принципиальными выступают следующие моменты:
а) централизация доходов и средств федерального бюджета на ЕСК, открытом ГУФК;
б) централизация операций по учету доходов бюджетов разных уровней на одном счете, открытом УФК, распределение их между уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне УФК;
в) ежедневное отражение в Главной книге Федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произведенным на уровне УФК. Главная книга – это регистр систематического учета, в котором ведутся все синтетические счета данного учреждения.
При введении ЕКС можно будет одновременно решить три задачи: добиться концентрации бюджетных средств; ужесточить контроль за их расходованием; повысить качество управления бюджетными средствами. При этом существенным образом изменятся процедуры финансирования.
В настоящее время финансирование начинается с момента движения средств по счетам Федерального казначейства. Но от принятия распорядителями средств федерального бюджета решения по финансированию до момента кассового расхода, производимого со счетов органов Казначейства на основании платежных документов конкретного бюджетополучателя, проходит достаточно много времени. Все это время «связанные» средства находятся на остатках по счетам Федерального казначейства.
Концепция функционирования единого счета Федерального казначейства призвана радикально изменить положение. В соответствии с этой концепцией счета бюджетополучателей будут подкрепляться реальными ресурсами тогда, когда необходимо будет фактически производить кассовый расход, т. е. когда в орган Казначейства поступит из учреждения платежный документ на списание средств с его лицевого счета в оплату обязательств, принятых данным учреждением в соответствии с Законом о бюджете.
В результате введения ЕКС у Правительства РФ появится реальная возможность эффективного управления средствами федерального бюджета. При этом сократится необходимость в краткосрочных заимствованиях на внутреннем и внешнем рынках, что в конечном счете приведет к сокращению расходов федерального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга. По мере того, как будет увеличиваться скорость расчетов в государственном секторе, будет решена и проблема неплатежей.
Все перечисленные преимущества, которые появляются с введением ЕКС, в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств создадут реальные предпосылки эффективного управления и целевого использования средств федерального бюджета всеми участниками бюджетного процесса.
11.3. Демократизация бюджетного процесса: Первый опыт
За последние 10–15 лет в некоторых странах стала отчетливо проявляться тенденция к демократизации бюджетного процесса. Все больше и больше людей вовлекаются в бюджетный процесс. Они стремятся участвовать в обсуждении проектов бюджетов, контролировать, чтобы при составлении бюджета не ущемлялись интересы отдельных социальных групп, чтобы не выигрывали только одни социальные группы, а другие проигрывали. Граждане стараются контролировать исполнение бюджета, следить, чтобы государство использовало бюджетные деньги только на те цели и те расходы, которые утверждены парламентом. Но это не всегда удается.
В большинстве стран до сих пор широко распространено мнение, что бюджетный процесс – это удел профессионалов, где простому человеку не разобраться. Часто бюджетная информация под предлогом сохранности государственной тайны засекречивается.
Например, в России до сих пор сильны тенденции к сокрытию всей информации, которая касается бюджета. С одной стороны, это имеет свои исторические корни, когда в условиях царской России росписи доходов и расходов, а также отчеты об их исполнении считались тайной и не подлежали обнародованию. Однако, с другой стороны, это является свидетельством низкого уровня развития бюджетной культуры, активности граждан.
Известно, что бюджетный процесс – это сложный процесс согласования самых разных интересов, представленных в обществе. Бюджет – это своего рода компромисс, которого удается достичь в ходе обсуждения и принятия бюджета. Но очень часто и президент, и парламент, и исполнительная власть выражают интересы лишь отдельных социальных групп. Тогда и бюджет превращается в компромисс только для отдельных групп. Интересы же большинства граждан либо совсем не учитываются, либо учитываются не в полном объеме.
Поэтому в последнее время развернулось много дискуссий о справедливости и равенстве при распределении благ через бюджет. Все чаще заостряется вопрос о том, насколько этот процесс является прозрачным, подотчетным и эффективным. При этом выдвигаются различные инициативы, связанные с демократизацией бюджетной политики, стремлением ориентировать бюджеты всех уровней на интересы людей. Эти процессы разворачиваются сегодня в самых разных странах, с разным уровнем жизни и благосостояния, с разным политическим строем и уровнем развития демократических традиций. Это такие страны, как Австралия, Замбия, Кения, Мозамбик, Великобритания, США, Филиппины, Швейцария, ЮАР и др.
В этих странах выдвигаются инициативы создания бюджетов, отвечающих интересам людей. Конечная цель таких бюджетных инициатив состоит в том, чтобы вывести на передний план социально справедливые способы сбора и расходования средств государством. Причем одни инициативы ориентированы на федеральный уровень, другие на региональный и местный уровень. Но в любом случае цель этих инициатив состоит в том, чтобы изменить приоритеты как в расходах, так и в методах сбора доходов ради установления социальной справедливости. Хотя в большинстве бюджетных инициатив внимание сосредоточено на расходах, некоторые касаются как расходной, так и доходной части бюджета.
Демократизация бюджетного процесса может осуществляться в двух формах:
1) анализ и ревизия социальных последствий принятия бюджета. При этом проводится экспертиза существующих бюджетов с целью определить, в какой степени они либо решают, либо усугубляют имеющиеся проблемы. Например, проблемы бедности, гендерного неравенства и т. п.;
2) подготовка бюджетов, ориентированных на людей. При этом может быть осуществлена разработка альтернативного бюджета или проведена экспертиза принимаемого бюджета с точки зрения того, как его реализация может повлиять на положение отдельных социальных групп, например женщин или детей. В любом случае при этой форме существенно расширяется число лиц, участвующих в бюджетном процессе.
В качестве примера демократизации бюджетного процесса в форме анализа социальных последствий можно привести деятельность Центра бюджетных и политических приоритетов в США (Center on Budget and Policy Priorities). Этот Центр был создан неправительственными организациями в середине 80-х гг., когда федеральное правительство подвело страну к бюджетному дефициту и развернуло работу по сокращению расходов. Первоначально Центр каждый год, сразу после выхода государственного бюджета, в день его опубликования начинал проверять, не урезаются ли программы помощи людям с низкими доходами больше, чем другие составляющие бюджета. Позднее круг его деятельности стал расширяться. Он стал анализировать другие параметры бюджета. Например, оказалось, что за несколько лет в результате налоговой реформы для работающей семьи, находящейся на черте бедности, доля их доходов, забираемая в качестве налогов, выросла более чем в 2 раза, тогда как налоги для людей с высокими доходами снизились. Тогда Центр стал анализировать последствия различных бюджетных решений. Результатом работы этого Центра стала большая информированность людей. В итоге во много раз повысилась активность граждан и расширились возможности использования социального диалога при принятии важных государственных решений.
Опыт составления альтернативного проекта бюджета имеется в Канаде. С 1995 г. в этой стране составляется Канадский альтернативный федеральный бюджет (АФБ). Этот бюджет обнародуется одновременно в Оттаве и в ряде крупных городов за одну-две недели до правительственного варианта бюджета. В состав его разработчиков помимо непосредственных организаторов – Канадского центра альтернативных инициатив в области политики и организации «CHOICES» – коалиции за социальную справедливость, входит целый ряд трудовых, общественных и общинных организаций, другие группы гражданского общества, а также научные работники и активисты во всей стране. Этот бюджет обращает особое внимание на проблемы нищеты, социального неравенства, экологические проблемы. В этом бюджете, в противовес неолиберальной макроэкономической политике федерального правительства, как правило, рассматриваются также иные модели денежной и налоговой политики.
Всемирно известным опытом демократизации бюджетного процесса является опыт бразильского города Порту-Аллегри, столицы штата Риу-Гранди-ду-Сул, с населением 1,3 млн человек. С 1989 г. там проводится эксперимент по вовлечению граждан в бюджетный процесс. В первые два года очень небольшое количество людей было реально вовлечено в бюджетный процесс. Для большинства простых людей это было новым и непривычным делом, поскольку они никогда не участвовали в принятии управленческих решений. Но постепенно ситуация менялась. И сегодня в бюджетном процессе в Порту-Аллегри участвует 240 тыс. человек.
Система «участия граждан в бюджетном процессе» на уровне города осуществляется по вертикали – снизу вверх. Самый нижний уровень – районные советы округов, куда входят жители, проживающие по соседству. От каждых 30 жителей избирается один делегат в Народный совет. Народный совет – это второй уровень. Весь город разделен на 16 округов и в каждом из округов избирается свой Народный совет. Каждый Народный совет делегирует двух человек в Совет представителей. Это третий уровень, куда наряду с представителями жителей входят и представители администрации города. Есть еще такой орган, как Палата советников – представительный орган, который избирается на общегородских выборах.
Бюджетный процесс начинается снизу. Сначала на уровне районных советов жители составляют список требований и наказов от лица населения своих кварталов (домов). В числе таких требований могут быть, например, строительство школы, асфальтирование дороги, развитие центра здравоохранения и т. п. Эти требования направляются в Народный совет, который определяет приоритеты. Затем эти приоритеты направляются в Совет представителей, где делегаты совместно с сотрудниками городской администрации уточняют выбранные приоритеты с учетом финансовых возможностей бюджета. Дело в том, что для каждого бюджетного цикла характерно наличие примерно 1,5 тыс. наказов граждан, а профинансировано же может быть немногим более 200 проектов.
При определении приоритетов учитывается, какой процент населения выиграет от его реализации, какое это будет иметь значение для решения других задач, для будущего города и т. п. Например, в 1993 г. такой приоритетной задачей стало асфальтирование 23 км мостовых и тротуаров на улицах в районах трущоб. В 2001 г. приоритетами стали очистка территории, асфальтирование и строительство жилья.
Окончательное решение о расходовании бюджетных средств принимается на трехсторонней встрече должностных лиц городской администрации, Совета представителей и Палаты советников.
После того как приоритетные направления финансирования определены, представители микрорайонов начинают процесс мониторинга реализации каждого проекта, контролируют, как расходуются выделенные на него средства.
Все это позволило значительно активизировать граждан. Ситуация в городе улучшилась. Так, с 1989 по 1996 г. число домашних хозяйств, оснащенных водопроводом, возросло с 80 до 98 %, а доля населения, обслуживаемая городской канализационной системой, возросла с 46 до 85 %. Начиная с 1989 г. ежегодно асфальтировалось примерно по 30 км дорог. Удвоилось также число детей, обучающихся в государственных школах. Но самое интересное состояло в том, что при гласном распределении муниципальных расходов люди стали охотнее платить налоги. Число сокрытий доходов резко сократилось. Так, если в 1990 г. доля налогов на имущество в общем объеме муниципальных доходов составляла 5,8 %, то к концу 90-х гг. она превысила 18 %.
Сегодня эта система развивается дальше. Уже созданы тематические экспертные советы по обсуждению и формированию долгосрочной стратегии развития города. В сотрудничестве с муниципальными властями они разрабатывают долгосрочные цели и программы по ключевым направлениям развития, включая здравоохранение, жилищное строительство, транспорт, сохранение исторического наследия и культуры. Таким образом, они формируют развитие города на несколько лет вперед и учат граждан «жить будущим».
Вопросы для самопроверки
1. Какое место бюджетный контроль занимает в системе финансового контроля?
2. Какие формы финансового контроля вы знаете?
3. Каковы основные функции Счетной палаты РФ?
4. Что такое Федеральное казначейство и каковы его основные функции?
5. В чем принципиальное отличие казначейской системы исполнения бюджета от банковской системы исполнения бюджета?
6. Что такое единый казначейский счет (ЕКС)?
Контроль за исполнением бюджета осуществляется следующими органами:
- 1) Счетной палатой Российской Федерации;
- 2) представительными органами власти;
- 3) финансовыми и налоговыми органами;
- 4) контрольно-счетными палатами на местах.
В соответствии с законодательством Российской Федерации, контроль за исполнением бюджета осуществляется в двух формах - парламентской и административной.
Парламентский контроль осуществляют представительные органы власти. Проведение данного вида контроля предполагает:
- 1) право представительных органов государственной власти на получение оперативной информации по исполнению бюджета от ответственных организаций;
- 2) право представительных органов государственной власти на получение необходимых сопроводительных официальных документов (по утверждению бюджета);
- 3) право представительных органов государственной власти на оценку качества деятельности органов, исполняющих бюджеты;
- 4) право представительных органов государственной власти на утверждение или не утверждение отчетов исполнительных органов об исполнении бюджетов;
- 5) право представительных органов государственной власти на создание контрольно-счетных органов, занимающихся внешним контролем исполнения бюджетов. Административный контроль за исполнением бюджета осуществляют:
- 1) Министерство финансов Российской Федерации;
- 2) финансовые органы субъектов Российской Федерации;
- 3) главные распорядители бюджетных средств;
- 4) главные бухгалтеры бюджетных учреждений.
Проведение административного контроля предполагает следующее:
- 1) право получения необходимой информации в нужном объеме и в определенные сроки;
- 2) право проведения проверок деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств;
- 3) право на устранение выявленных в работе недостатков либо нарушений;
- 4) право оформления необходимых документов для наложения мер ответственности на виновных в выявленных нарушениях.
Контроль за исполнением федерального бюджета осуществляют следующие органы: Совет Федерации и Государственная Дума Российской Федерации.
Заключение по данному отчету включает в себя:
- 1) заключения по каждому из случаев финансирования, не предусмотренного в государственном бюджете, который был утвержден;
- 2) заключения по каждому из разделов и подразделов бюджета о том, какое количество средств было использовано по целевому назначению (а также указание обнаружения случаев нецелевого использования бюджетных средств);
- 3) заключения по каждому из разделов и подразделов бюджета о том, какие средства и на какие нужды были использованы сверх бюджетных ассигнований разных уровней в полном объеме;
Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
Главные распорядители и распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных организаций. Они осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также предоставления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.
В соответствии со ст. 101-103 Конституции РФ для осуществления общегосударственного контроля законодательные органы государственной власти могут создавать свой орган. Таким органом в России является Счетная палата РФ.
Счетная палата РФ существует в России на основании Федерального закона «О счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. Она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемого Федеральным Собранием РФ, и подотчетна ему.
Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:
- - организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;
- - проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов внебюджетных фондов;
- - экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов международных договоров РФ, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ;
- - анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом.
- - подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов в отчетном году, подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в РФ, на федеральные внебюджетные фонды. Они распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность, либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.
Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета или обслуживания государственного долга РФ.
Все органы государственной власти в РФ, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.
Большую роль в осуществлении бюджетного контроля играет также Федеральное казначейство.
Федеральное казначейство и его функции
Создание казначейской системы в России началось в январе 1993 г. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 и на основании постановления Правительства России от 27 августа 1993 г. № 864 Федеральное казначейство организовывалось как структура Министерства финансов РФ. Оно было создано в целях проведения более эффективной государственной бюджетной политики, управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.
Казначейская система существовала еще в царской России. В 1796 г., в период правления Павла I, впервые была учреждена должность государственного казначея. Государственным казначеем был назначен Алексей Иванович Васильев. Он являлся исполнителем государственной росписи и контролировал движение денежных сумм. Министр финансов в конце каждого года составлял роспись доходов и расходов и отсылал в Государственное казначейство для исполнения.
В 1821 г. впервые был учрежден Департамент государственного казначейства, которому были подчинены все казначеи с их функциями. В 1900 г. в России насчитывалось 728 уездных казначейств. Они состояли в ведомстве Департамента государственного казначейства и подчинялись казенным палатам. К 1917 г. Департамент государственного казначейства выполнял много разных функций: устанавливал бюджет для каждого уезда; ведал рассылкой окладных листов, взысканием штрафов и недоимок; выдачей пенсий и пособий; выдачей кормовых денег арестантам; земским сбором и др.
После 1917 г. было принято решение осуществлять все бюджетные расходы через Народный банк. Департамент государственного казначейства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка. Этот процесс завершился в 1926 г. С того времени и вплоть до конца 90-х гг. в России фактически существовала банковская система исполнения бюджета.
В условиях административно-командной экономики не было принципиальной разницы, каким образом осуществлялось исполнение бюджета, поскольку все банки были государственными. Государственными были и те средства, которые проходили через них.
Ситуация изменилась лишь в начале 90-х гг., когда наряду с Центральным (государственным) банком стали возникать коммерческие банки. Поскольку не было соответствующего законодательства, реальных органов, контролирующих движение бюджетных средств, и не была отлажена система учета бюджетных средств, исполнение бюджета осуществлялось по-старому, через банковскую систему. Но наряду с Центральным банком уже реально функционировали коммерческие банки, через которые также двигались бюджетные деньги.
Действовала такая схема: суммы бюджетного финансирования поступали на счета главных распорядителей, т.е. министерств и ведомств и далее перераспределялись с помощью коммерческих банков. При этом Минфин РФ как главный распорядитель бюджетных ассигнований был лишен возможности контролировать прохождение и целевое использование этих средств. Само прохождение денег по счетам коммерческих банков значительно удлиняло «пробег» бюджетных средств до конечных получателей. Коммерческим банкам было выгодно «прокручивать» эти деньги, играть на рынке государственных ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет этих средств. Поэтому, с одной стороны, постоянно рос средний уровень остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков, а, с другой стороны, широкое распространение получили задержки выплаты заработной платы бюджетникам, невыплаты пенсий, пособий. Все это приводило к росту социальной напряженности в обществе и одновременно ослаблению контроля за целевым использованием бюджетных средств.
Поэтому было решено вновь перейти к казначейской системе исполнения бюджета. После Указа Президента РФ 1992 г. и Постановления Правительства РФ от 27 августа 1993 г. началась работа по переходу на казначейскую систему исполнения бюджета.
Федеральное казначейство - это система органов федерального казначейства, находящаяся в подчинении Министерства финансов РФ. Его структура является трехуровневой.
Первый уровень - Главное управление федерального казначейства (ГУФК). Начальник ГУФК назначается и освобождается от должности Правительством РФ по представлению министра финансов РФ, по должности он является заместителем министра финансов.
Второй уровень - территориальные управления федерального казначейства (УФК) по республикам, краям, областям, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу. Руководители территориальных УФК назначаются и освобождаются от должности министром финансов по представлению начальника ГУФК.
Третий уровень - территориальные отделения федерального казначейства на местах (ОФК) - по городам (за исключением городов районного подчинения). Руководители ОФК назначаются и освобождаются от должности начальниками вышестоящих органов по субъектам РФ.
Формирование территориальных УФК началось с 1994 г. Они сначала в порядке эксперимента, а затем на постоянной основе стали вести учет и распределение федеральных доходов.
Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ выполняет следующие функции:
- 1) осуществляет сводный учет доходов и расходов федерального бюджета;
- 2) управляет движением средств на счетах казначейства;
- 3) доводит информацию о результатах исполнения федерального бюджета до вышестоящих исполнительных и законодательных органов власти;
- 4) осуществляет руководство работой нижестоящих органов казначейства, получает от них оперативную информацию и отчетные данные о доходах и средствах федерального бюджета;
- 5) ведет сводный реестр распорядителей средств федерального бюджета;
- 6) обеспечивает исполнение нижестоящими органами казначейства бюджета в соответствии с действующим законодательством;
- 7) организует распределение в установленных размерах доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также передачу в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным налогам и доходам;
- 8) организует и осуществляет краткосрочное прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета. Основной функцией Управлений Федерального казначейства;
- 9) по республикам, краям, областям и т.п. является обеспечение через нижестоящие органы казначейства исполнения всех решений о формировании доходной части и расходовании средств федерального бюджета.
Основными функциями Отделений Федерального казначейства по городам (кроме городов районного подчинения), районам и районам в городах являются следующие:
- 1) формирование доходной части федерального бюджета на соответствующей территории;
- 2) обеспечение целевого финансирования расходов по бюджетополучателям;
- 3) ведение учета операций по движению средств на счетах казначейства;
- 4) представление вышестоящим органам казначейства информации об исполнении федерального бюджета.
- 5) В целом Федеральное Казначейство РФ создано для решения следующих задач:
- 6) Организация, осуществление и контроль за исполнением бюджетов различных уровней, управление доходами и расходами на счетах казначейства исходя из принципа единства кассы.
- 7) Регулирование финансовых отношений между бюджетами, осуществление контроля за поступлением и использованием внебюджетных средств.
- 8) Сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, предоставление высшим законодательным и исполнительным органам власти и управления отчетности о финансовых операциях, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы в целом.
- 9) Управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ.
- 10) Размещение на возвратной и платной основе государственных финансовых ресурсов.
- 11) Разработка методологических и инструктивных материалов о порядке ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций.
- 12) Ведение операций по учету государственной казны РФ.
Казначейская система исполнения бюджета имеет принципиальное отличие от банковской системы исполнения. При банковской системе исполнения федерального бюджета по доходам, средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых органов, открытых в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней все банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация поступала в Минфин РФ. Исполнение же федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования:
- - выделение объемов бюджетных назначений;
- - осуществление кассовых расходов бюджетополучателями. Доведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялось в основном через коммерческие банки.
При казначейской системе исполнения бюджета происходит концентрация двух потоков денежных средств - доходного и расходного на одном счете. Такой порядок позволяет:
- - значительно ускорить процесс финансирования за счет сокращения пробега средств от распорядителя до конечного получателя, а значит, ускорить оборачиваемость бюджетных средств;
- - повысить эффективность использования бюджетных средств за счет более жесткого контроля за целевым использованием средств;
- - снизить стоимость обслуживания внутреннего долга путем увеличения точности прогнозирования доходов и расходов на базе оперативного учета и контроля.
При казначейской системе можно более оперативно контролировать объем поступлений и объемы бюджетных назначений, суммы счетов, предъявляемых к оплате, а также сумму фактически перечисленных средств со счета.
Таким образом, главные преимущества казначейской системы заключаются в следующем:
- · информация по исполнению бюджета становится актуальной, так как любые потоки информации регистрируются казначейством;
- · резко сокращается разрыв между регистрацией поступлений и временем, когда ресурсы могут быть доступны для произведения расходов;
- · обеспечивается сохранность средств;
- · обеспечивается контроль на всех стадиях исполнения бюджета (от выделения ассигнований до кассового расхода). Контроль осуществляется на стадии, предшествующей платежу, что делает его более эффективным;
- · повышается эффективность управления процессом исполнения бюджетом и управления ресурсами.
Бюджетный контроль представляет собой вид финансового учета, осуществляемого государством. Эта деятельность направлена на обеспечение законности, эффективности, достоверности экономических явлений и процессов.
Бюджетный контроль входит в состав Он рассматривается как комплекс определенных мероприятий, которые проводятся госорганами по проверке результативности, законности и целесообразности действий в формировании, использовании и распределении денежных фондов государства в целом, а также его субъектов и территориальных органов. Бюджетный контроль позволяет выявить резервы увеличения поступлений прибыли в бюджет, а также методов улучшения бюджетной дисциплины. Все указанные мероприятия имеют законодательную основу в связи с тем, что именно право обеспечивает регулирование контрольных отношений в сфере финансовой деятельности.
Понятие "бюджетный контроль" не содержится в действующем законодательстве. Для определения сущности этой деятельности специалисты исходят из того, что она входит в состав комплекса финансовых действий государства, муниципальных формирований. Другими словами, бюджетным контролем называют метод, который используют для обеспечения законности в ходе финансовой деятельности.
Особенностью этого метода учета (в отличие от таможенного, валютного или налогового) является наличие особого содержания, специфического объекта, субъекта, задач и целей.
Данная цель может быть достигнута выполнением определенных задач. К ним относят:
- Соблюдение законодательства.
- Обеспечение результативного контроля над образованием государственной прибыли и ее рациональным применением.
- Соблюдение финансового процесса.
- Осуществление контроля над реализацией структуры межбюджетных отношений.
- Предупреждение, пресечение правонарушений в сфере финансов.
- Координация и проверка деятельности контрольных подразделений.
К объекту финансовой проверки относят денежные отношения, которые формируются на всех этапах финансового процесса.
Субъектами выступают органы бюджетного контроля. К ним относят законодательные, исполнительные подразделения власти, должностных лиц территориальных администраций в муниципальных образованиях. Субъекты разделяются на контролируемые и контролирующие. В первую категорию входят подразделения госвласти, предприятия, Другими словами, к контролируемым субъектам относят все объекты, которые получали, перечисляли или использовали средства бюджета.
Разные виды финансовых проверок основываются на конкретных методах и формах их проведения. Для снижения рисков возникновения ошибок часто применяется ПМК КИС Бюджетирование.
Существующее законодательство разделяет проверку на внутреннюю и внешнюю. Внутренний контроль осуществляется исполнительной властью. Данная проверка, проводимая относительно собственной деятельности сторон финансовых отношений, неразрывно связана с задачами, которые стоят пред их участниками.
Внешний контроль осуществляют независимые органы. Эта проверка производится по поводу финансовой деятельности исполнительной власти.
Контроль за исполнением бюджета – важный этап бюджетного процесса, осуществляемый представительными органами власти, Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными палатами на местах, финансовыми и налоговыми органами.
В Российской Федерации контроль за исполнением бюджета имеет две формы – парламентский и административный.
Парламентский контроль осуществляется соответствующими представительными органами. Он предполагает:
− право соответствующих представительных органов власти на получение от органов исполнительной власти необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
− право соответствующих представительных органов власти на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об исполнении бюджета;
− право соответствующих представительных органов власти на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;
− право создавать собственные контрольно-счетные органы (Счетную палату Российской Федерации, контрольно-счетные палаты представительных органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления), для проведения внешнего аудита бюджетов.
− право вынесения оценки деятельности исполнительных органов по исполнению бюджетов.
Административный контроль осуществляется Министерством финансов Российской Федерации, Казначейством Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, главными распорядителями бюджетных средств, главными бухгалтерами бюджетных учреждений.
Административный контроль предполагает:
− право проведения проверок главных распорядителей и получателей бюджетных средств;
− право получения информации, необходимой для контроля за соблюдением бюджетного законодательства;
− право требовать устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства;
− право давать обязательные для исполнения указания по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства, оформлять документы, являющиеся основанием для наложения мер ответственности.
Реализуется административный контроль следующим образом:
1) Казначейство Российской Федерации осуществляет контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей, уполномоченных банков, других участников бюджетного процесса.
2) Министерство финансов Российской Федерации осуществляет внутренний аудит главных распорядителей бюджетов, распорядителей бюджетов, бюджетополучателей. Оно может также осуществлять аудит бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в части средств, получаемых ими из федерального бюджета.
3) Министерство финансов Российской Федерации организует финансовый контроль и аудит юридических лиц – получателей гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и инвестиций.
4) Финансовые органы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления осуществляют контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей, уполномоченных банков, других участников бюджетного процесса.
5) Главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за бюджетополучателями в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата и предоставления отчетности. Главные распорядители бюджетных средств проводят аудит казенных предприятий.
6) Контроль за исполнением федерального бюджета осуществляют Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Для этих целей создана Счетная Палата Российской Федерации. По указанию Совета Федерации и Государственной Думы она проводит в министерствах, ведомствах, учреждениях и на предприятиях проверки вопросов, связанных с формированием и исполнением доходной части федерального бюджета и использованием бюджетных средств. В Совет Федерации и Государственную Думу ею ежеквартально представляются отчеты о ходе исполнения федерального бюджета и дается ежегодное заключение по отчету Правительства РФ об исполнении бюджета.
Заключение Счетной Палаты по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета включает:
− заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации и главному распорядителю бюджетных средств о том, сколько средств из кассовых расходов использовано по целевому назначению, а также указание случаев нецелевого использования бюджетных средств с выявлением руководителей органов государственной власти или бюджетополучателей, принявших решение о нецелевом использовании бюджетных средств, и должностных лиц Казначейства Российской Федерации, допустивших осуществление платежа;
− заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации и главному распорядителю бюджетных средств сверх бюджетных ассигнований либо росписи бюджетных расходов;
− заключение по каждому случаю финансирования расходов, не предусмотренных в утвержденном федеральном бюджете либо росписи бюджетных расходов;
Кроме того, в заключение по отчету об исполнении бюджета входит анализ, характеризующий различные стороны исполнения бюджета.
В ходе бюджетного года и по окончании его годового цикла центральные и территориальные финансовые органы постоянно проводят аналитическую работу по результатам составления и исполнения бюджета.
Целями бюджетного анализа являются:
− оценка конечных результатов составления и исполнения бюджета;
− обоснование финансово-бюджетной политики правительства и администраций территорий;
− обоснование параметров показателей при формировании бюджетов;
− выявление факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение плановых показателей бюджета;
− обоснование принятия и проверка выполнения постановлений и решений органов власти в сфере управления;
− выявление резервов при составлении и исполнении бюджета;
− обеспечение полного, своевременного и стабильного выполнения плана мобилизации в бюджет доходов;
− обеспечение полного и своевременного выполнения плана финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете;
− выявление недостатков в деятельности получателей бюджетных средств, приводящих к нерациональному, нецелевому и неэффективному использованию бюджетных ассигнований;
− определение экономической и социальной эффективности бюджетных расходов;
− выявление недостатков в работе финансовых органов в ходе составления и исполнения бюджета и подготовка предложений по их устранению;
− совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
Кроме перечисленных выше общих для всех бюджетов задач, анализ территориальных бюджетов позволяет:
− определить уровень финансовой самодостаточности территории, состояние базы ее собственных доходов;
− определить уровень устойчивости территориального бюджета;
− выявить факторы, воздействующие на финансовой положение территории, и степень влияния этих факторов на территориальный бюджет;
− определить приемлемость и справедливость с точки зрения населения проводимой местной администрацией бюджетной политики.
Вопросы для самопроверки
1. В чем заключается государственный бюджет
2. Дайте определение бюджета как экономической категории
3. Укажите экономический смысл доходов и расходов бюджета
4. Дайте характеристику бюджетной системы
5. Укажите основы функционирования бюджетной системы РФ
6. Назовите принципы функционирования бюджетной системы РФ
7. Расскажите сущность консолидированного бюджета
8. В чем заключается финансово-бюджетный федерализм и на каких принципах он базируется
9. На каких принципах основываются межбюджетные отношения
10. Дайте определение основных регулирующих доходов территориальных бюджетов
11. Охарактеризуйте роль показателей консолидированных бюджетов
12. Укажите сущность федерального бюджета, его место в бюджетной системе РФ
13. Дайте характеристику налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета
14. Укажите виды расходов, финансируемые исключительно из федерального бюджета
15. Сущность региональных бюджетов, их место в бюджетной системе РФ
16. Дайте характеристику налоговых и неналоговых расходов региональных бюджетов
17. Укажите основные функциональные расходы региональных бюджетов
18. Покажите сущность местных бюджетов в бюджетной системе РФ
19. Что относится к собственным и регулирующим доходам местных бюджетов
20. Охарактеризуйте расходную часть местных бюджетов
21. Какое место в экономике занимают федеральные внебюджетные фонды, какова их сущность
22. Цели и задачи пенсионного фонда РФ
23. Назовите источники формирования средств пенсионного фонда РФ
24. Укажите направления расходования средств пенсионного фонда РФ
25. Цели и задачи фонда социального страхования РФ
26. Назовите источники формирования средств фонда социального страхования РФ
27. Укажите направления расходования средств фонда социального страхования РФ
28. Цели и задачи федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ
29. В чем заключается финансово-бюджетная политика государства
30. Что означает бюджетный процесс
31. Дайте определение понятий: «главный распорядитель бюджетных средств», «распорядитель бюджетных средств», «бюджетополучатель».
32. Охарактеризуйте процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год
33. Дайте определение «исполнение бюджета», укажите его принципы
34. Что означает исполнение бюджета по расходам
35. Укажите основные функции Федерального казначейства
36. Расскажите о формах бюджетного контроля, в чем они заключаются
