Бюджетная система РФ, ее структура, уровни. Принципы построения бюджетной системы РФ
Бюджетным кодексом РФ регламентируются следующие принципы, в соответствии с которыми должна строиться и развиваться российская бюджетная система.
- 1. Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов осуществления бюджетного процесса на всей территории Российской Федерации. Едиными должны быть также санкции за нарушение бюджетного законодательства, порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных и местных бюджетов.
- 2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
- 3. Принцип самостоятельности бюджетов
означает:
- право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
- наличие собственных источников доходов у бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ;
- законодательное закрепление так называемых регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с законодательством РФ. Регулирующими доходами бюджетов называют федеральные, региональные налоги, сборы и другие платежи, по которым на очередной финансовый год (либо на более долговременной основе) устанавливаются нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом);
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом);
- недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии но расходам бюджетов;
- недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.
С нарушением последнего пункта связано возникновение проблемы федеральных мандатов, т.е. обязательств федерального центра перед гражданами, реализуемых за счет региональных и муниципальных бюджетов. Примером необеспеченного федерального мандата является решение федеральной власти о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы, нагрузка по реализации которого легла на бюджеты субъектов РФ, в результате чего образовалась значительная задолженность по выплате заработной платы практически во всех субъектах Федерации.
А. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и прочие обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.
Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.
Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.
- 5. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
- 6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
- 7. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.
- 8. Принцип гласности означает:
- 1) обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
- 2) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
- 9. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Наличие точных макроэкономических и бюджетных прогнозов является одним из важнейших условий эффективной государственной экономической политики. Нереалистичные прогнозы вносят значительную неопределенность в процессы бюджетного финансирования и снижают эффективность бюджетных расходов. Излишне оптимистичные проектировки бюджетных доходов могут приводить к кризисам бюджетного финансирования и хаотичному расходов. Заниженные прогнозы инфляции приводят к значительному отставанию запланированных в бюджете расходов от реальных потребностей, что в свою очередь порождает цепочку неплатежей и введение в оборот различного рода денежных суррогатов.
- 10. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств.
Бюджетная система РФ является по сути доминирующим и главным звеном всей финансовой системы страны, важной деталью бюджетного механизма. Государственной смете принадлежит сила равная силе закона. По сути его можно назвать глобальным планом на текущий год, в котором детально расписываются все доходы и расходы. В соответствии с обновленным кодексом государства, бюджет определяется в качестве формы образования и распределения денежных средств, которые ориентированы на финансовое обеспечение функций, задач страны с местным самоуправлением включительно.
Роль бюджетной системы
Государственная бюджетная система РФ выступает для страны инструментом аккумулирования всех финансовых ресурсов, которые позволяют правительству содержать не только государственный аппарат, но и армию. Более того, структура дает возможности для реализации социальных мероприятий и для решения существенных экономических задач. Предоставляет правительству полную свободу в выполнении характерных функций.
В социально-экономическом аспекте система играет роль стимулятора. Она:
- Позволяет оказывать определенное воздействие на направление развития экономики.
- Оказывает поддержку в решении социальных задач за счет открывающихся перспектив в аспекте улучшения финансирования социальных организаций.
- Выступает проводником в социальной политике РФ и в экономической.
- Позволяет выровнять экономическое развитие регионов государства.
- Служит для финансирования народного хозяйства.
- Финансирует федеральные программы социально-культурного типа, гарантирует проведение тематических мероприятий.
- Служит основой для реализации фундаментальных научных исследований.
Сущность системы бюджета
Бюджетная система РФ - это структура, деятельность которой базируется не только на экономических отношениях, но и на самом государственном устройстве страны, регулирующемся на законодательном уровне.
Составляющими элементами БС Российской Федерации выступают:
- Федеральный бюджет.
- Бюджеты внебюджетных фондов государственного ранга.
- Местные бюджеты.
Местные сметы дифференцированы на следующие составляющие: бюджеты муниципальных районов и городских округов, внутригородских муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге, а также городских и сельских поселений. Составляющие сметы системы не входят друг в друга и являются по своей сути самостоятельными. Что касается доходов и расходов, то они характеризуются разнонаправленностью. Классификация была разработана с целью группирования расходов и доходов по идентичным признакам.
Специфика формирования бюджетов разного ранга
Федеральный бюджет в тандеме со сметой внебюджетных фондов имеют формат федеральных законов. БС субъектов и территориальных внебюджетных фондов РФ также имеют формат законов, а вот местные структуры создаются по форме правовых актов, которые предоставляются на рассмотрение органами местного самоуправления. Они могут разрабатываться в соответствии с уставами муниципальных объединений.
Годовой бюджет рассчитывается всего на один финансовый год. Внебюджетный фонд государственного типа, являющийся по сути фондом денежных средств, формируется вне основного бюджета и вне сметы субъектов. Его основное предназначение - это реализация конституционных прав жителей страны на пенсионное обеспечение, на социальную страховку, на охрану здоровья и на медицинскую помощь. Все доходы и расходы по каждой из финансовых систем регламентированы законами и БК РФ. У каждой муниципальной организации имеется свой собственный фонд, другими словами, местный. Система ориентирована на выполнение обязательств, которые возложены законом на каждое отдельное объединение. Местные бюджеты ориентированы на выполнение местными властями расходных обязательств, которые на них наложены, и на реализацию определенных полномочий государственного типа. Из бюджета районного типа, с городскими и сельскими бюджетами включительно, формируется консолидированный бюджет. Органы государственной власти не имеют права выполнять обязательства субъектов РФ, в том числе распределять средства из их казначейств.
Основа устройства БС России
Бюджетная система РФ формирует костяк бюджетного устройства страны. Сам костяк базируется не только на специфике экономических отношений, но и на государственном устройстве России. Бюджет и бюджетная система РФ строго регулируются нормами права, являются по сути совокупностью бюджетов федерального типа и субъектов, бюджетов местного типа и государственных внебюджетных фондов. Каждый из финансовых уровней предназначен играть роль материальной базы, которая будет способствовать деятельности определенных органов власти либо местного самоуправления.
Бюджетное устройство и принципы
Организация бюджетного процесса и выстраивание бюджетной системы принято называть устройством. Под бюджетным процессом принято понимать работу государственной власти и органов местного самоуправления, которые составляют и рассматривают проекты бюджетов, утверждают их и исполняют, контролируют сам процесс исполнения.
Принципы построения бюджетной системы РФ следующие:
- Единство.
- Дифференциация доходов с расходами между всеми уровнями структуры.
- Суверенность и самостоятельность каждого типа бюджета.
- Доходы и расходы бюджетов разного уровня, с внебюджетными фондами включительно, отражены в полном объеме.
- Бюджетные средства используются максимально эффективно и экономно.
- Гласность любой деятельности, связанной с бюджетом.
- Достоверность информации.
- Бюджетные средства отличаются адресностью и целевым характером.
Близкое знакомство с принципами
Принципы построения бюджетной системы РФ имеют под собой мощные обоснования и последствия для системы в целом.
Единство бюджетной системы базируется на единообразии правовой базы и денежной системы, на идентичности организации бюджетного процесса и на сходстве санкций при нарушении соответствующего законодательства.
Разграничение доходов с расходами позволяет закрепить определенные виды доходов и расходов за соответствующими органами власти федерального типа, за органами власти субъектов России и местными органами самоуправления.
Благодаря принципу самостоятельности и суверенности, каждая категория органов власти имеет право самостоятельно заниматься реализацией бюджетного процесса, самостоятельно формировать источники дохода и не допускать утечки средств, которые могут появляться дополнительно в процессе реализации запланированной сметы.
Полнота отражения обеспечивает комплексность информации. Все доходы и расходы определенного уровня полностью описаны в бюджете. Благодаря сбалансированности удается ввести в равновесие и расход, и доход. Осуществляется стабилизация госфонда за счет поступления определенных средств из источников перекрытия дефицита.
Эффективность дает мощные основания для того, чтобы все средства из фонда использовались исключительно с целью реализации определенных задач, при этом расходы будут минимальными. Гласность дает почву для обязательной публикации не только утвержденных и принятых смет, но и полных отчетов по их реализации. Засекреченные материалы имеют право быть исключительно в федеральном бюджете. Надежность базируется на достоверности его показателей. И последнее, принцип адресности дает гарантии того, что все уровни бюджетной системы РФ будут выделять средства только на четко установленные цели, передавая их в руки конкретных получателей.
Полномочия
В основе построения бюджетного процесса лежит Бюджетный Кодекс. Согласно документу, полномочия в аспекте управления имеют следующие структуры власти:
- Финансовые органы. Сюда вошли Минфин и казначейство, налоговая инспекция и др.
- ЦБ РФ как орган денежно-кредитного регулирования.
- Органы государственного или муниципального контроля. Эта категория участников бюджетного процесса имеет свои собственные задачи и полномочия.
- Правительство России в лице Президента, Государственной думы, Совета федерации.
- Законодательная власть или представительная.
- Исполнительная власть.
- Органы финансового контроля, как государственного ранга, так и муниципального.
- Органы власти внебюджетных фондов государственного типа.
- Прочие правительственные представительства в лице учреждений бюджетного типа и получателей бюджетных денег.
Бюджетная система РФ создается путем плодотворного сотрудничества и контроля со стороны множественных инстанций. Представительные власти не только рассматривают и утверждают бюджет, они еще и осуществляют контроль над его детальным воплощением в жизнь. Исполнительные власти отвечают за составление и исполнение бюджетов, с предоставлением детализированных отчетов о их реализации включительно. Среди задач Банка России стоит выделить разработку основного направления денежно-кредитной политики государства, обслуживание счетов, выполнение роли генерального агента в сфере государственных ценных бумаг. Органы государственного контроля следят за реализацией бюджетов, проводят экспертизы по каждой из целевых программ. Самая ответственная задача - у главного распределителя, который направляет потоки материальных благ по получателям и распорядителям. На нем же лежит составление смет по расходам и доходам, формирование бюджетной росписи, отслеживание целевого применения денег, их возврат в фонды и предоставление на рассмотрение отчета по всем проделанным манипуляциям.
Специфика создания бюджета
Принципы бюджетной системы РФ закладывают основу формирования самого федерального бюджета. Планирование и разработка проекта начинаются уже спустя 2 месяца после того, как предшествующий бюджет начал действовать. В основу сметы ложатся:
- Бюджетные послания Президента России.
- Прогнозы в аспекте социального и экономического развития в грядущем году.
- Основные направления налоговой и бюджетной политики.
- Прогнозирование по сводному финансовому балансу.
- План развития и процветания экономики как в государственном секторе, так и в муниципальном.
Параллельно с разработкой госфонда на грядущий год формируется финансовый план на ближайшие три года, который не утверждается на законодательном уровне. Построение бюджетной системы РФ диктует необходимость проведения предварительных работ.
Готовое бюджетное послание Президента направляется в Федеральное Собрание до наступления марта, предшествующего следующему финансовому году. Послание содержит детализированную бюджетную политику России. Баланс финансовых ресурсов базируется на двух показателях - это расходы и доходы бюджетной системы РФ за прошлый год. В план развития включаются списки финансовых и хозяйственных дел казённых предприятий, муниципальных и государственных учреждений. В него включены программы приватизации и полные списки государственных служащих, на оплату труда которых необходимо предусмотреть определенную часть средств. Ключевыми макроэкономическими показателями, которые определяют план бюджета, являются объемы ВВП и темпы его увеличения. Большое значение в данном моменте играет показатель инфляции.
Дисбаланс бюджетной системы РФ
Несмотря на безупречные принципы бюджетной системы РФ, она далека от идеала и имеет огромное количество недостатков. Об этом свидетельствует размер внешнего государственного долга и внутреннего, которые еще в 2001 году составили 140 миллиардов долларов и 550 миллиардов долларов соответственно.
Большую задолженность государства можно назвать планомерным последствием стабильного превышения расходов над доходами. Объем задолженности - это не что иное, как сумма всех постатейных дефицитов бюджета, которые скорректированы под его положительное сальдо. Масштабные расходы бюджетной системы РФ связаны с непогашенными кредитами и обязательствами перед владельцами ценных бумаг. В структуру общего долга включены задолженности федерального и регионального правительства, общественных фондов. Это все свидетельствует о том, что структура неполноценна, гармония между расходами и доходами отсутствует. В Российской Федерации структура бюджетной системы имеет погрешности на каждом из уровней.
Бюджетная система РФ в 2015 году
Этот год для правительства России оказался достаточно сложным, в том числе и в аспекте подготовки бюджета на последующие три года. Экономический спад сопровождался существенными изменениями в экономике. Доходы бюджетов бюджетной системы РФ кардинально сократились в связи с последними политическими событиями. Более того, страны запада выдвинули против государства довольно-таки серьезные санкции в разных отраслях экономики, которые наложили отпечаток практически на все уровни бюджетной системы РФ.
По предварительным данным, в госфонд страны на 2015 - 2017 года заложена стоимость нефти на уровне 96 долларов за баррель. По факту цена топлива сегодня равна 54 долларам. По итогам проведенных работ структура бюджетной системы РФ не досчитается в 2015 году 430 миллионов рублей, что составляет порядка 0,6% ВВП. Согласно прогнозам, уровень доходов государства должен составить порядка 15082 триллиона рублей, а расходы - в пределах 15513 триллионов рублей. Уже в 2016 году правительство готово и к росту доходов, и к росту расходов, и к увеличению дефицита, который по предварительным оценкам достигнет показателя в 476 миллиардов рублей. Не изменится ситуация и в 2017 году. Эксперты говорят о размере дефицита в будущем в рамках 540 миллиардов рублей. Практически безупречное устройство бюджетной системы РФ не в состоянии изменить ситуацию, которая складывается по факту.
В качестве положительного момента, который ожидает правительство, можно отметить сокращение оттока капиталов из страны. Вывоз средств за пределы государства должен сократиться с 50 миллиардов долларов в 2015 году до 20 миллиардов долларов уже в 2017. Это имеет отношение не столько к стремлению состоятельной части населения инвестировать в отечественный бизнес, сколько к падению доходности многих крупных концернов и отсутствию средств для инвестирования в зарубежную недвижимость у их владельцев. Так что положительность этого аспекта нужно еще пересмотреть. Сама же структура бюджетной системы РФ также должна быть пересмотрена.
Бюджетное устройство, принципы построения бюджетной системы
Бюджетная система РФ – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Бюджетное устройство – организация бюджетной системы м принципы ее построения.
Структура бюджетной системы определяется структурой государственного управления. Сектор государственного управления в России, как в республике с федеративным устройством, охватывает федеральный, региональный (республики, края, области, Москва, Санкт-Петербург) и местный уровни.
Рис. 5.1 – Структура консолидированного бюджета РФ
Основные типы институциональных единиц, относящиеся к сектору органов государственного управления, следующие:
· федеральные органы управления: Федеральное собрание; аппарат Президента РФ; аппараты федеральных министерств и ведомств; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые из федерального бюджета; государственные внебюджетные фонды; учреждения РФ за границей;
· региональные органы управления: органы законодательной власти субъектов РФ, аппараты президентов республик в составе РФ, аппараты исполнительной власти РФ; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые за счет бюджета субъекта РФ; внебюджетные фонды, создаваемые субъектами РФ; представительства субъекта РФ;
· местные органы управления: органы законодательной (представительной) власти; аппараты местной администрации, аппараты местной исполнительной власти; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые из местного бюджета; государственные внебюджетные фонды, создаваемые местной администрацией.
Различные государственные единицы должны объединяться с тем уровнем государственного управления, за счет которого в основном осуществляется их финансирование и который контролирует их деятельность.
Соответственно бюджетная система РФ по своей структуре состоит из трех уровней. К первому относятся федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Ко второму – бюджеты субъектов Федерации и бюджеты региональных государственных внебюджетных фондов. К третьему – местные бюджеты. В унитарных государствах бюджетные системы являются двухуровневыми. При этом в федеративных государствах местные бюджеты не должны включаться в бюджеты членов Федерации, а в унитарных – соответственно в государственный бюджет.
Федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются соответственно в форме федеральных законов или законов субъектов Федерации. Местные бюджеты утверждаются нормативными актами представительных органов местного самоуправления.
Федеральному бюджету и бюджетам других уровней управления принадлежит центральная роль в системе государственных финансов. В то же время существенную роль в государственных финансах выполняют различные государственные фонды на федеральном или местном уровнях, аккумулирующих денежные ресурсы, имеющих целевое назначение. Как правило, такие фонды создаются для решения крупных проблем, требующих специального внимания со стороны органов государственной власти. Источниками средств для таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления из бюджета, капитализация доходов и займов.
Рис. 5.2 – Бюджетная система субъекта РФ (на примере области)
Наиболее значимыми являются социальные внебюджетные фонды. В России к ним относятся Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования. Внебюджетные фонды являются автономными организациями, управляющими поступающими в них средствами.
Годовой финансовый бюджет и внебюджетные фонды в России составляются и утверждаются на один финансовый год, соответствующий календарному году. При этом финансовые операции относятся к тому периоду времени, когда они действительно имели место, а не к бюджетному периоду, для которого они были утверждены. В этом случае общие суммы доходов и расходов по бюджетным обязательствам будут отражать фактическое состояние бюджета.
Наряду с самостоятельными бюджетами каждого уровня управления в целях получения обобщенных данных составляются консолидированные бюджеты. Бюджет субъекта Федерации вместе со сводом бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, образует консолидированный бюджет субъекта Федерации. Федеральный бюджет вместе со сводом бюджетов субъектов Федерации образует консолидированный бюджет РФ. Если к нему присоединить внебюджетные социальные фонды, то получится консолидированный бюджет органов государственного управления в целом.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ составной частью бюджетной системы является также бюджетная классификация РФ.
Принципы формирования бюджетной системы РФ :
1. Принцип единства бюджетной системы – это единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных бюджетов и местных бюджетов.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление (полностью или частично) соответствующих видов доходов и расходов и полномочий по осуществлению расходов за органами власти РФ, органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления.
3. Важнейшим является принцип самостоятельности всех бюджетов, который означает:
· право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
· наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством РФ;
· законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;
· право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;
· право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельной определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
· недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.
4. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов предполагает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и полном объеме.
5. Принцип сбалансированности бюджета означает, что каждый бюджет должен быть сбалансирован, т.е. объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов органы власти и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием определенного бюджетом объемом средств.
7. Принцип общего покрытия расходов означает, что все расходы бюджеты должны покрываться общей суммой доходов из источников финансирования его дефицита.
8. Принцип гласности предполагает : 1) обязательной опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; 2) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решения по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри самого законодательного (представительного) органа либо между ним и исполнительными органами государственной власти.
9. Принцип достоверности бюджета – это надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
10. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Бюджетная система РФ является по сути доминирующим и главным звеном всей финансовой системы страны, важной деталью бюджетного механизма. Государственной смете принадлежит сила равная силе закона. По сути его можно назвать глобальным планом на текущий год, в котором детально расписываются все доходы и расходы. В соответствии с обновленным кодексом государства, бюджет определяется в качестве формы образования и распределения денежных средств, которые ориентированы на финансовое обеспечение функций, задач страны с местным самоуправлением включительно.
Роль бюджетной системы
Государственная бюджетная система РФ выступает для страны инструментом аккумулирования всех финансовых ресурсов, которые позволяют правительству содержать не только государственный аппарат, но и армию. Более того, структура дает возможности для реализации социальных мероприятий и для решения существенных экономических задач. Предоставляет правительству полную свободу в выполнении характерных функций.
В социально-экономическом аспекте система играет роль стимулятора. Она:
- Позволяет оказывать определенное воздействие на направление развития экономики.
- Оказывает поддержку в решении социальных задач за счет открывающихся перспектив в аспекте улучшения финансирования социальных организаций.
- Выступает проводником в социальной политике РФ и в экономической.
- Позволяет выровнять экономическое развитие регионов государства.
- Служит для финансирования народного хозяйства.
- Финансирует федеральные программы социально-культурного типа, гарантирует проведение тематических мероприятий.
- Служит основой для реализации фундаментальных научных исследований.
Сущность системы бюджета
Бюджетная система РФ - это структура, деятельность которой базируется не только на экономических отношениях, но и на самом государственном устройстве страны, регулирующемся на законодательном уровне.
Составляющими элементами БС Российской Федерации выступают:
- Федеральный бюджет.
- Бюджеты внебюджетных фондов государственного ранга.
- Местные бюджеты.
Местные сметы дифференцированы на следующие составляющие: бюджеты муниципальных районов и городских округов, внутригородских муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге, а также городских и сельских поселений. Составляющие сметы системы не входят друг в друга и являются по своей сути самостоятельными. Что касается доходов и расходов, то они характеризуются разнонаправленностью. Классификация была разработана с целью группирования расходов и доходов по идентичным признакам.
Специфика формирования бюджетов разного ранга
Федеральный бюджет в тандеме со сметой внебюджетных фондов имеют формат федеральных законов. БС субъектов и территориальных внебюджетных фондов РФ также имеют формат законов, а вот местные структуры создаются по форме правовых актов, которые предоставляются на рассмотрение органами местного самоуправления. Они могут разрабатываться в соответствии с уставами муниципальных объединений.
Годовой бюджет рассчитывается всего на один финансовый год. Внебюджетный фонд государственного типа, являющийся по сути фондом денежных средств, формируется вне основного бюджета и вне сметы субъектов. Его основное предназначение - это реализация конституционных прав жителей страны на пенсионное обеспечение, на социальную страховку, на охрану здоровья и на медицинскую помощь. Все доходы и расходы по каждой из финансовых систем регламентированы законами и БК РФ. У каждой муниципальной организации имеется свой собственный фонд, другими словами, местный. Система ориентирована на выполнение обязательств, которые возложены законом на каждое отдельное объединение. Местные бюджеты ориентированы на выполнение местными властями расходных обязательств, которые на них наложены, и на реализацию определенных полномочий государственного типа. Из бюджета районного типа, с городскими и сельскими бюджетами включительно, формируется консолидированный бюджет. Органы государственной власти не имеют права выполнять обязательства субъектов РФ, в том числе распределять средства из их казначейств.
Основа устройства БС России
Бюджетная система РФ формирует костяк бюджетного устройства страны. Сам костяк базируется не только на специфике экономических отношений, но и на государственном устройстве России. Бюджет и бюджетная система РФ строго регулируются нормами права, являются по сути совокупностью бюджетов федерального типа и субъектов, бюджетов местного типа и государственных внебюджетных фондов. Каждый из финансовых уровней предназначен играть роль материальной базы, которая будет способствовать деятельности определенных органов власти либо местного самоуправления.
Бюджетное устройство и принципы
Организация бюджетного процесса и выстраивание бюджетной системы принято называть устройством. Под бюджетным процессом принято понимать работу государственной власти и органов местного самоуправления, которые составляют и рассматривают проекты бюджетов, утверждают их и исполняют, контролируют сам процесс исполнения.
Принципы построения бюджетной системы РФ следующие:
- Единство.
- Дифференциация доходов с расходами между всеми уровнями структуры.
- Суверенность и самостоятельность каждого типа бюджета.
- Доходы и расходы бюджетов разного уровня, с внебюджетными фондами включительно, отражены в полном объеме.
- Бюджетные средства используются максимально эффективно и экономно.
- Гласность любой деятельности, связанной с бюджетом.
- Достоверность информации.
- Бюджетные средства отличаются адресностью и целевым характером.
Близкое знакомство с принципами
Принципы построения бюджетной системы РФ имеют под собой мощные обоснования и последствия для системы в целом.
Единство бюджетной системы базируется на единообразии правовой базы и денежной системы, на идентичности организации бюджетного процесса и на сходстве санкций при нарушении соответствующего законодательства.
Разграничение доходов с расходами позволяет закрепить определенные виды доходов и расходов за соответствующими органами власти федерального типа, за органами власти субъектов России и местными органами самоуправления.
Благодаря принципу самостоятельности и суверенности, каждая категория органов власти имеет право самостоятельно заниматься реализацией бюджетного процесса, самостоятельно формировать источники дохода и не допускать утечки средств, которые могут появляться дополнительно в процессе реализации запланированной сметы.
Полнота отражения обеспечивает комплексность информации. Все доходы и расходы определенного уровня полностью описаны в бюджете. Благодаря сбалансированности удается ввести в равновесие и расход, и доход. Осуществляется стабилизация госфонда за счет поступления определенных средств из источников перекрытия дефицита.
Эффективность дает мощные основания для того, чтобы все средства из фонда использовались исключительно с целью реализации определенных задач, при этом расходы будут минимальными. Гласность дает почву для обязательной публикации не только утвержденных и принятых смет, но и полных отчетов по их реализации. Засекреченные материалы имеют право быть исключительно в федеральном бюджете. Надежность базируется на достоверности его показателей. И последнее, принцип адресности дает гарантии того, что все уровни бюджетной системы РФ будут выделять средства только на четко установленные цели, передавая их в руки конкретных получателей.
Полномочия
В основе построения бюджетного процесса лежит Бюджетный Кодекс. Согласно документу, полномочия в аспекте управления имеют следующие структуры власти:
- Финансовые органы. Сюда вошли Минфин и казначейство, налоговая инспекция и др.
- ЦБ РФ как орган денежно-кредитного регулирования.
- Органы государственного или муниципального контроля. Эта категория участников бюджетного процесса имеет свои собственные задачи и полномочия.
- Правительство России в лице Президента, Государственной думы, Совета федерации.
- Законодательная власть или представительная.
- Исполнительная власть.
- Органы финансового контроля, как государственного ранга, так и муниципального.
- Органы власти внебюджетных фондов государственного типа.
- Прочие правительственные представительства в лице учреждений бюджетного типа и получателей бюджетных денег.
Бюджетная система РФ создается путем плодотворного сотрудничества и контроля со стороны множественных инстанций. Представительные власти не только рассматривают и утверждают бюджет, они еще и осуществляют контроль над его детальным воплощением в жизнь. Исполнительные власти отвечают за составление и исполнение бюджетов, с предоставлением детализированных отчетов о их реализации включительно. Среди задач Банка России стоит выделить разработку основного направления денежно-кредитной политики государства, обслуживание счетов, выполнение роли генерального агента в сфере государственных ценных бумаг. Органы государственного контроля следят за реализацией бюджетов, проводят экспертизы по каждой из целевых программ. Самая ответственная задача - у главного распределителя, который направляет потоки материальных благ по получателям и распорядителям. На нем же лежит составление смет по расходам и доходам, формирование бюджетной росписи, отслеживание целевого применения денег, их возврат в фонды и предоставление на рассмотрение отчета по всем проделанным манипуляциям.
Специфика создания бюджета
Принципы бюджетной системы РФ закладывают основу формирования самого федерального бюджета. Планирование и разработка проекта начинаются уже спустя 2 месяца после того, как предшествующий бюджет начал действовать. В основу сметы ложатся:
- Бюджетные послания Президента России.
- Прогнозы в аспекте социального и экономического развития в грядущем году.
- Основные направления налоговой и бюджетной политики.
- Прогнозирование по сводному финансовому балансу.
- План развития и процветания экономики как в государственном секторе, так и в муниципальном.
Параллельно с разработкой госфонда на грядущий год формируется финансовый план на ближайшие три года, который не утверждается на законодательном уровне. Построение бюджетной системы РФ диктует необходимость проведения предварительных работ.
Готовое бюджетное послание Президента направляется в Федеральное Собрание до наступления марта, предшествующего следующему финансовому году. Послание содержит детализированную бюджетную политику России. Баланс финансовых ресурсов базируется на двух показателях - это расходы и доходы бюджетной системы РФ за прошлый год. В план развития включаются списки финансовых и хозяйственных дел казённых предприятий, муниципальных и государственных учреждений. В него включены программы приватизации и полные списки государственных служащих, на оплату труда которых необходимо предусмотреть определенную часть средств. Ключевыми макроэкономическими показателями, которые определяют план бюджета, являются объемы ВВП и темпы его увеличения. Большое значение в данном моменте играет показатель инфляции.
Дисбаланс бюджетной системы РФ
Несмотря на безупречные принципы бюджетной системы РФ, она далека от идеала и имеет огромное количество недостатков. Об этом свидетельствует размер внешнего государственного долга и внутреннего, которые еще в 2001 году составили 140 миллиардов долларов и 550 миллиардов долларов соответственно.
Большую задолженность государства можно назвать планомерным последствием стабильного превышения расходов над доходами. Объем задолженности - это не что иное, как сумма всех постатейных дефицитов бюджета, которые скорректированы под его положительное сальдо. Масштабные расходы бюджетной системы РФ связаны с непогашенными кредитами и обязательствами перед владельцами ценных бумаг. В структуру общего долга включены задолженности федерального и регионального правительства, общественных фондов. Это все свидетельствует о том, что структура неполноценна, гармония между расходами и доходами отсутствует. В Российской Федерации структура бюджетной системы имеет погрешности на каждом из уровней.
Бюджетная система РФ в 2015 году
Этот год для правительства России оказался достаточно сложным, в том числе и в аспекте подготовки бюджета на последующие три года. Экономический спад сопровождался существенными изменениями в экономике. Доходы бюджетов бюджетной системы РФ кардинально сократились в связи с последними политическими событиями. Более того, страны запада выдвинули против государства довольно-таки серьезные санкции в разных отраслях экономики, которые наложили отпечаток практически на все уровни бюджетной системы РФ.
По предварительным данным, в госфонд страны на 2015 - 2017 года заложена стоимость нефти на уровне 96 долларов за баррель. По факту цена топлива сегодня равна 54 долларам. По итогам проведенных работ структура бюджетной системы РФ не досчитается в 2015 году 430 миллионов рублей, что составляет порядка 0,6% ВВП. Согласно прогнозам, уровень доходов государства должен составить порядка 15082 триллиона рублей, а расходы - в пределах 15513 триллионов рублей. Уже в 2016 году правительство готово и к росту доходов, и к росту расходов, и к увеличению дефицита, который по предварительным оценкам достигнет показателя в 476 миллиардов рублей. Не изменится ситуация и в 2017 году. Эксперты говорят о размере дефицита в будущем в рамках 540 миллиардов рублей. Практически безупречное устройство бюджетной системы РФ не в состоянии изменить ситуацию, которая складывается по факту.
В качестве положительного момента, который ожидает правительство, можно отметить сокращение оттока капиталов из страны. Вывоз средств за пределы государства должен сократиться с 50 миллиардов долларов в 2015 году до 20 миллиардов долларов уже в 2017. Это имеет отношение не столько к стремлению состоятельной части населения инвестировать в отечественный бизнес, сколько к падению доходности многих крупных концернов и отсутствию средств для инвестирования в зарубежную недвижимость у их владельцев. Так что положительность этого аспекта нужно еще пересмотреть. Сама же структура бюджетной системы РФ также должна быть пересмотрена.
1) бюджетное устройство любого государства зиждется в основном на од
них и тех же принципах. Это обусловлено фундаментальным значением пос
леднего для нормального функционирования государства как формы суще
ствования гражданского общества. Сравнение бюджетного законодательства
Республики Беларусь с аналогичным законодательством других стран свиде
тельствует об идентичности представлений законодателей в этом вопросе;
2) часто смешиваются понятия «бюджетное устройство» и «бюджетная
система», порой они применяются, как синонимы, а если и употребляются
в различных контекстах, то не устанавливаются различия между ними;
3) понятие «бюджетная система» закреплено в Законе Республики Бе
ларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных
внебюджетных фондах» от 15 июля 1998 г. Из этого должно было бы сле
довать, что понятие «бюджетная система» - более широкое, чем понятие
«бюджетное устройство». Однако в статье Закона для определения бюд
жетного устройства используется термин «бюджетная система», как объяс
няющий, наряду с другими понятиями, юридическую конструкцию этой
правовой категории. Поэтому можно говорить о бюджетной системе в широком и узком смысле этого понятия. Точка зрения не бесспорная, но имеющая право на жизнь, так как в юридической литературе встречаются случаи рассмотрения отдельных понятий в широком и узком значении.
Таким образом, бюджетное устройство представляет собой организацию бюджетной системы и принципы ее построения. Бюджетное устройство Республики Беларусь основывается на принципах единства, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему Республики Беларусь, и определяется административно-территориальным устройством Республики Беларусь, как суверенного государства.
Из приведенного определения следует, что бюджетное устройство содержит три составляющих элемента:
Бюджетную систему;
Принципы построения бюджетной системы;
Обусловленность административно-территориальным делением.
Бюджетная система государства определяется государственным и административно-территориальным делением. Республика Беларусь -унитарное государство, включающее области, города, районы. В связи с разграничением компетенции между Республикой Беларусь и административно-территориальными единицами, каждая из них имеет свой бюджет. Совокупность бюджетов всех уровней образует бюджетную систему Республики Беларусь. В силу вышеназванных обстоятельств бюджетная система заключает в себе бюджеты двух уровней: республиканский бюджет и местные бюджеты, которые, в свою очередь, содержат в себе самостоятельные звенья: областные, городские, районные бюджеты, бюджеты сельских и поселковых Советов депутатов.
Перечисленные бюджеты являются самостоятельными звеньями бюджетной системы. Однако для целей определения общего уровня доходов и расходов во всей бюджетной системе или в масштабах территории составляются консолидированные бюджеты, представляющие собой совокупность бюджетов Республики Беларусь или ее соответствующей административно-территориальной единицы. Так, бюджеты областей, города Минска и республиканский бюджет составляют консолидированный бюджет Республики Беларусь. Бюджеты районов, городов областного подчинения, расположенных на территории области, и областной бюджет составляют консолидированный бюджет области.
В этой связи необходимо сделать следующее замечание. Законодательство республики не использует термин «государственный бюджет». Под ним в прежние времена понимался республиканский бюджет и бюджеты областей и города Минска. Закон регулировал не только республиканский бюджет, но по основным показателям и указанные бюджеты. В настоящее время Закон называется «О бюджете Республики Беларусь на такой-то год». Однако в законе речь идет только о республиканском бюджете, его доходах и расходах. Таким образом, законодатель отождествляет бюджет Респуб-
лики Беларусь с республиканским бюджетом, хотя из смысла закона о бюджетной системе следует, что понятию «бюджет Республики Беларусь» больше соответствует консолидированный бюджет Республики Беларусь.
Еще недавно классификация местных бюджетов была обусловлена только административно-территориальным делением. Закон о бюджетной системе, принятый в середине 1998 г., вносит новый признак - территориальный уровень, в соответствии с которым местные бюджеты подразделяются: первичного уровня (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения)); базового уровня (районные и городские (городов областного подчинения)); бюджеты областного уровня. Такая группировка вызвана необходимостью совершенствования механизма бюджетного регулирования.
Закон о бюджетной системе не указывает на бюджеты Свободных Экономических Зон (СЭЗ) и бюджет Союза Республики Беларусь и Российской Федерации. Представляется, что это можно квалифицировать как пробел в системообразующем бюджетном законе белорусского государства.
В зависимости от места в бюджетной системе каждый бюджет участвует в финансировании расходов, имеющих республиканское, областное, городское, районное значение. Выделим положение вышестоящего бюджета относительно нижестоящих. Различие в уровнях экономического развития территорий обусловливает, что для обеспечения единого уровня удовлетворения определенного минимума в социальных потребностях, нижестоящие бюджеты должны получать финансовую помощь из вышестоящего бюджета. Этот механизм направлен на достижение установленной законом минимальной бюджетной обеспеченности, под которой понимается минимально допустимая стоимость государственных услуг в денежном выражении, предоставляемых в расчете на душу населения за счет средств бюджета. Это делает бюджетную систему органически взаимосвязанной, централизованной и социально-направленной.
Минимальные размеры местных бюджетов определяются на основе среднереспубликанского норматива бюджетной обеспеченности по отраслям непроизводственной сферы на одного жителя. Данный норматив позволяет реально обеспечивать конституционную норму о равенстве всех граждан. В противном случае возможности финансирования таких расходов, как на образование, здравоохранение, социальное обеспечение, в отдельных регионах были бы поставлены в зависимость от результатов их хозяйственной деятельности. Известно, что выравнивание уровней экономического и социального развития регионов всегда и везде провозглашается среди главных целей финансовой политики государства.
Между тем присутствующий здесь принцип социальной справедливости находится в определенном противоречии с другим не потерявшим своего значения принципом самофинансирования регионов. При самой удачной региональной политике полностью преодолеть экономическую отсталость отдельных регионов, особенно в государствах с большой территорией, вряд ли возможно. Противоречие между регионами-донарами
и регионами-рецепиентами, таким образом, объективно по своей экономической природе.
Указанное противоречие является частным случаем проявления противоречия между экономическими закономерностями и юридически закрепляемыми принципами социальной справедливости.
Таким образом, под бюджетной системой Республики Беларусь понимается основанная на экономических отношениях и нормах законодательства совокупность республиканского бюджета и местных бюджетов.
Бюджетная система, как любая самостоятельная управляемая система, должна основываться на определенных принципах. Закон Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» от 15 июля 1998 г. устанавливает в этой связи следующие принципы: единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов.
Категория «принцип» - межотраслевая, имеющая в каждой отрасли права свое понимание. Чтобы исключить вероятность разного толкования принципов, лежащих в основе построения бюджетной системы, законодательство дает исчерпывающие определения каждого из принципов.
Важнейший принцип - единство, он цементирует бюджетную систему, делает ее управляемой и централизованной. Этот принцип является производным от единой экономической и социальной политики Республики Беларусь, а финансово-бюджетная политика является частью экономической политики. Коль скоро единство лежит в основе целого, оно, естественно, должно быть заложено и в основу частей целого.
Единство бюджетной системы Республики Беларусь обеспечивается единой законодательной базой, единой формой бюджетной документации, использованием единой бюджетной классификации, предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с нижнего уровня на следующий уровень бюджетов для составления свода бюджетов Республики Беларусь, согласованными принципами бюджетного процесса, единством денежной системы.
Как видно из приведенного определения, единство бюджетной системы основано на взаимодействии всех звеньев бюджетной системы. Из приведенных слагаемых единства бюджетной системы нуждается в уточнении понятие «единая бюджетная классификация». Под ней понимается систематизированная группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицита республиканского и местных бюджетов, государственных внебюджетных и бюджетных целевых фондов, внебюджетных средств бюджетных учреждений и организаций с присвоением объектам классификации группировочных кодов, основанных на их экономической характеристике, что и обеспечивает республиканскую и международную сопоставимость показателей бюджетов, необходимую для соответствующего анализа бюджетно-финансовой политики государства. Такое определение дается в законе о бюджетной системе. В экономической литературе приво-
дится другое, более краткое и содержательное, по нашему мнению, определение. Бюджетная классификация -это научно обоснованная группировка доходов и расходов по однородным признакам с присвоением отдельным подразделениям бюджета наименований, используемых при бюджетном планировании, исполнении бюджета, контроле за его исполнением.
Посредством бюджетной классификации обеспечиваются взаимоотношения между всеми участниками бюджетного процесса, достигается единство финансовых показателей, ведется унифицированный учет и отчетность, реализуется контрольная функция финансов. Это дает основание рассматривать бюджетную классификацию как один из правовых документов в системе бюджетного законодательства.
Классификация состоит из двух частей: доходной и расходной. Главный классификационный признак группировки доходов - их виды, расходов - направления.
Единство бюджетной системы основано на взаимодействии бюджетов всех уровней, реализуемом посредством использования регулирующих доходных источников, создания резервных и целевых бюджетных фондов, их частичного перераспределения.
Принцип полноты бюджетной системы реализуется посредством того, что все бюджетные доходы, образующиеся на территории Республики Беларусь, зачисляются в соответствующие бюджеты; относительно расходов этот принцип означает, что все государственные расходы, финансируемые из основного централизованного денежного фонда государства, осуществляются через соответствующие бюджеты. Принцип полноты можно понимать и как включающий в систему доходов и расходов все источники и направления расходов. В этом отношении принцип полноты обеспечивается появлением новых источников доходов бюджетов, например, поступления от приватизации, расходы по обслуживанию государственного долга. И, наконец, принцип полноты означает законность источников доходов и направлений расходов бюджета. Законодательство устанавливает, что финансы предприятий, а также иных юридических лиц не являются частью бюджета и не могут включаться в состав бюджетов органов государственной власти.
Принцип реальности бюджетной системы реализуется по нескольким направлениям. Во-первых, реальность обеспечивается ее законодательным закреплением, в силу чего она не может быть изменена любым субъектом бюджетных отношений в одностороннем порядке. Во-вторых, он означает, что предусматриваемые в бюджете показатели по доходам и расходам основаны на реальных возможностях экономики произвести определенный объем валового внутреннего продукта и национального дохода как условий формирования доходов бюджета и освоить предусматриваемые ассигнования. В-третьих, за всеми бюджетами закрепляются реально существующие доходные источники и те расходы, которые каждый бюджет финансирует в зависимости от своего места в бюджетной системе.
Принцип реальности бюджетной системы способствует достижению
сбалансированности между доходами и расходами бюджета и является важнейшим условием бюджетного планирования.
Принцип самостоятельности бюджетной системы также реализуется по нескольким направлениям. Прежде всего он может быть реализован в силу того, что законодательство наделяет субъектов бюджетных отношений определенными правами и основным из них - правом на бюджет. Это также означает, что самостоятельность не должна абсолютизироваться, так как все субъекты реализуют свои права в установленных законом рамках. Далее, принцип самостоятельности обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования. Таким образом, республиканский бюджет и местные бюджеты всех уровней являются самостоятельными и отражают доходы и расходы, которыми распоряжается соответствующий орган власти.
Принцип гласности в бюджетной деятельности обеспечивается через обязанность участвующих в бюджетном процессе субъектов делать это открыто, что достигается всесторонним обсуждением проектов бюджетов на будущий год. В этом принимают участие все заинтересованные стороны.
Стали нормой трансляции по телевидению дебатов при обсуждении проектов на заседаниях Парламента, выступления в печати по поводу бюджета. Регулярно публикуется Закон о государственном бюджете на новый бюджетный год. декреты Президента Республики Беларусь об уточнении показателей бюджета Республики Беларусь
Простое житейское правило жить по средствам в бюджетном законодательстве облекается в юридическую формулу, закрепленную в ст. 17 Закона о бюджетной системе. Необходимым условием бюджетно-финансовой политики является сбалансированность бюджетов всех административно-территориальных единиц. Из смысла статьи следует, во-первых, что законодатель не придает этой норме жестко обязательного характера. Для этого принято другое выражение - не допускается, запрещается. Во-вторых, также следует, что относительно республиканского бюджета это не является необходимым условием! Очевидно, что законодатель исходит из сложившейся в республике практики отнесения бюджетного дефицита на республиканский бюджет.
Исполнительные и распорядительные органы всех уровней обязаны принимать меры, направленные на обеспечение сбалансированности соответствующих бюджетов, и в процессе исполнения бюджетов производить расходу в пределах поступающих доходов. Несбалансированность бюджета выражается либо в превышении доходов над расходами, что обозначается термином - профицит, принятым в международной статистике государственных финансов вместо ранее употребляемого абсурдного по смыслу термина - излишки доходов. Неравновесие может выражаться и в бюджетном дефиците - когда расходы превышают доходы. О социально-экономических последствиях бюджетного дефицита можно прочитать в изданном нами ранее учебном пособии «Финансы», выпу-
щенном в свет «Молодежным научным обществом» в 2000 г.
По существу, будучи чисто экономическим явлением, бюджетный дефицит получает правовое оформление. Размер дефицита республиканского бюджета, бюджетов областей и города Минска устанавливается законом о годовом бюджете. Более того, закон (ст. 1) начинается именно с установления предельного размера дефицита республиканского бюджета и указания на источники, за счет которых дефицит должен финансироваться. Такие источники подразделяются на внутренние и внешние. К первым относятся: кредиты Национального банка, поступления от размещения государственных ценных бумаг, прочие источники внутреннего финансирования. К внешним относятся: чистые кредиты международных финансовых организаций, кредиты правительств иностранных государств.
В этой связи представляется спорной точка зрения, высказываемая на страницах специальных изданий, согласно которой следует запретить использовать кредиты Национального банка для покрытия бюджетного дефицита (см. статью В. Свиридича «Устойчивость бюджета и финансовая стабилизация в Республике Беларусь». Банковский вестник, август 2000 г.). Не возражая в принципе против такой постановки вопроса, учитывая многие обстоятельства, считаем,-что в настоящее время нет альтернативных источников, способных заместить кредиты Национального банка. Вопрос должен быть поставлен таким образом, чтобы законодательно обязать Правительство в течение определенного периода свести бюджетный дефицит к нулевой отметке.
Материальные и процессуальные нормы действующего бюджетного законодательства в определенной мере регулируют отношения между двумя частями бюджета посредством предоставления участникам бюджетных отношений определенных прав и наложением юридической ответственности за условия, приводящие к образованию дефицита бюджета или увеличению предельного уровня дефицита бюджета.
§ 2. Состав доходов и расходов
Бюджет состоит из доходной и расходной частей. Доходы бюджета по экономическому признаку - это часть национального дохода государства. Размер распределяемого и перераспределяемого через бюджетную систему национального дохода зависит от многих факторов, прежде всего от уровня государственной собственности, размера государственных расходов.
Не является постоянным и состав доходов бюджета. Он зависит в первую очередь от системы налогов, за счет которых в основном формируется доходная часть бюджета. Доходы бюджета заключаются в различных платежах, уплачиваемых юридическими и физическими лицами.
Принято классифицировать доходы бюджетов различных уровней по трем признакам: социально-экономическому, порядку и условиям зачисления и юридическим формам.
По социально-экономическому признаку доходы бюджетов подразделяются: на доходы от хозяйственной деятельности предприятий всех форм собственности; доходы от граждан; доходы от внешнеэкономической деятельности; пошлины и прочие поступления, в том числе доходы от приватизации.
По порядку и условиям зачисления доходы бюджетной системы классифицируются: как закрепленные, регулирующие, собственные и заемные. Такая классификация закреплена законом о бюджетной системе. Закрепленные доходы - это доходы, которые направляются в тот или иной бюджет в зависимости от принципа подчиненности и с учетом территориального признака поступления средств. Правовой основой включения в бюджеты закрепленных доходов является бюджетное и налоговое законодательство Республики Беларусь.
Под регулирующими доходами понимают доходы, которые в соответствии с решениями вышестоящих органов представительной власти расщепляются между выше- и нижестоящими бюджетами. В Республике Беларусь распределение общегосударственных налогов и доходов между бюджетами начинается с установления нормативов отчислений от общереспубликанских налогов в местные бюджеты областей и города Минска. Величина и принципы определения нормативов постоянно меняются, что обусловлено необходимостью выравнивания уровней бюджетной обеспеченности территорий. Формами регулирования являются также дотации, субвенции и субсидии.
Закрепленные и регулирующие доходы определяются как собственные средства бюджета. Они установлены законами.
В случае временной недостаточности собственных средств для финансирования запланированных расходов могут привлекаться заемные средства. Это процентные и беспроцентные ссуды, получаемые из других бюджетов, займы у коммерческих банков, государственные и муниципальные займы. Отношения по поводу заемных средств регулируются законами о бюджетной системе, государственном внутреннем и внешнем долге, о местном управлении и самоуправлении, подзаконными актами Правительства и исполкомов местных Советов депутатов.
По юридическим формам доходы бюджетной системы подразделяются на налоговые и неналоговые.
Налоговые доходы - поступления в виде налогов, установленных законами. Неналоговые - имеют различную природу, но в основном они возникают, как плата за оказанные государством услуги от продажи государственной собственности. Сфера применения неналоговых поступлений регулируется пошлинным и другим законодательством.
Расходы бюджета зависят от его доходов. Между расходной и доходной частями существует органическая взаимосвязь.
Состав расходов отражает экономическую и социальную политику государства. Существуют традиционные и новые направления в расходной части бюджета.
К традиционным относятся следующие:
Расходы на народное хозяйство;
Расходы на социально-структурную сферу;
Расходы на содержание аппарата управления.
К новым относятся:
Расходы на внешнеэкономическую деятельность;
Расходы на компенсации и другие социальные выплаты;
Расходы по обслуживанию государственного долга;
Расходы на оборону.
В соответствии с функциональной бюджетной классификацией расходы направляются: на государственное управление и местное самоуправление; международную деятельность; национальную оборону; правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности; судебную власть; науку; промышленность; энергетику и строительный комплекс; сельское хозяйство; охрану окружающей среды и природных ресурсов; транспорт, дорожное хозяйство и связь; развитие рыночной инфраструктуры; жилищно-коммунальное хозяйство: предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; образование; культуру, искусство и кинематографию; средства массовой информации; здравоохранение и физическую культуру; социальную политику; обслуживание государственного долга; пополнение государственных запасов и резервов.
Финансирование расходов может происходить в различных порядках. В особых порядках происходит такое финансирование при недостаточности средств, чтобы профинансировать расходы в утвержденных размерах. В этой связи выделяются защищенные статьи исходя из предметной классификации. К ним относятся: оплата труда рабочих и служащих; начисления на оплату труда, трансферты населению; продукты питания; медикаменты и перевязочные средства; выплата процентов по государственному долгу; погашение государственного долга. При указанных обстоятельствах к незащищенным статьям может быть применен механизм секвестра, заключающийся в пропорциональном сокращении расходов. К этим статьям может быть применен и механизм блокирования, под которым понимается временная приостановка финансирования.
Соотношение отдельных расходов различно по видам бюджетов. Для Республики Беларусь к числу новых можно отнести расходы на оборону, так как, входя в состав СССР, Белоруссия напрямую через свой бюджет не финансировала указанные расходы. Они производились из союзного бюджета. Однако это же означает, что БССР в свое время не участвовала в финансировании ВПК. Но делалось это косвенно. Как самостоятельное государство Республика Беларусь должна нести расходы по обороне государства.
И в заключение приведем самую общую статистику, характеризующую бюджетную систему Республики Беларусь.
Структура доходной части консолидированного бюджета Республики Беларусь следующая: 88 % составляют налоги и 12% прочие неналого-
вые доходы. Налоговые поступления в свою очередь состоят: 26,4 % -прямые налоги, 55,7 % - косвенные.
Республиканский бюджет на 2003 г. по расходам составил 6,598 трл. руб.; по доходам - 6,104 трл. руб.; консолидированный бюджет - 11,15 трл. руб. (33,9 % к ВВП), в том числе республиканский бюджет - 54,8 % ; 10 % к ВВП - составляет фонд социальной защиты; 5 % - ВВП - внебюджетные фонды. Из этого следует, что совокупная налоговая группа составит около 49 %. Почти 13 % доходов республиканского бюджета составили штрафы и пени, что больше, чем все налоги от внешней торговли, и почти в 3 раза больше, чем налоги на фонд заработной платы.